一、摘要
《上海市內(nèi)河港口管理辦法》（簡稱《內(nèi)河港口辦法》）自1991年實(shí)施以來已有28年。其間，《內(nèi)河港口辦法》雖然經(jīng)過6次修改，但均未觸及其核心制度。隨著本市港口建設(shè)的不斷發(fā)展，《內(nèi)河港口辦法》需要進(jìn)一步審視。我委開展了立法后評估工作，采取委托評估方式，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》設(shè)定的評估要求，對《內(nèi)河港口辦法》開展立法后評估工作。目前，評估工作已經(jīng)基本完成，形成的主要評估結(jié)論如下：
一是，從制度規(guī)范性的角度，《內(nèi)河港口辦法》沒有明顯違反上位法之處，其核心制度在一般法缺位的時(shí)期發(fā)揮過重要作用，但是，由于該規(guī)章基于過時(shí)的內(nèi)外港區(qū)分管理的模式，在《港口法》實(shí)行內(nèi)外港統(tǒng)一管理的背景下，已經(jīng)欠缺現(xiàn)實(shí)的合理性。規(guī)章整體符合公平、公正的原則，與其他規(guī)章基本能夠相互協(xié)調(diào)。由于文本嚴(yán)重過時(shí)，絕大多數(shù)內(nèi)容均已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二是，從實(shí)施有效性的角度，行政相對人對《內(nèi)河港口辦法》的知曉度較高，滿意度則不佳?！秲?nèi)河港口辦法》的大部分條文都已經(jīng)缺乏可行性，社會(huì)效果有效。配套制度的建設(shè)已經(jīng)不再圍繞《內(nèi)河港口辦法》展開。由于該規(guī)章的文本與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)較為嚴(yán)重，其執(zhí)行的有效性較差，適用情況非常有限，行政主管部門以執(zhí)行上位法為主。實(shí)施過程中仍至少存在5個(gè)方面的問題，包括區(qū)別管理內(nèi)外港的模式已經(jīng)被取消、“一區(qū)一港”的設(shè)置原則無法適應(yīng)實(shí)際情況、多數(shù)條文已經(jīng)為新法所完善、部分條文與上位法高度重復(fù)和部分條文無法執(zhí)行等。
經(jīng)過調(diào)研，盡管《內(nèi)河港口辦法》實(shí)際已經(jīng)無法實(shí)行，但是實(shí)施部門仍然在執(zhí)行與港口有關(guān)的法律、地方性法規(guī)和部門規(guī)章時(shí)，較好地履行了法律賦予的職責(zé)，效果是顯著的。
在評估中，發(fā)現(xiàn)《內(nèi)河港口辦法》在實(shí)施過程中仍至少存在以下5個(gè)方面的問題：
1．區(qū)別管理內(nèi)外港的模式已經(jīng)被取消，存在的必要性降低
《內(nèi)河港口辦法》立法后評估的核心問題，就是在《港口法》統(tǒng)一管理內(nèi)外港的大背景下，是否還需要對內(nèi)河港口進(jìn)行獨(dú)立管理。
多數(shù)主管部門均認(rèn)為，可以考慮《內(nèi)河港口辦法》的廢止問題，因?yàn)樯虾８劭谠缫褜?shí)質(zhì)性地不區(qū)分內(nèi)外港，在適用法律方面是同等對待的；《內(nèi)河港口辦法》已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地被其他法律法規(guī)所取代，沒有獨(dú)立的、特殊化的制度，其歷史使命已經(jīng)完成。絕大多數(shù)行政相對人也不認(rèn)為有必要繼續(xù)區(qū)分內(nèi)外港。
2．“一區(qū)一港”的設(shè)置原則不適應(yīng)實(shí)際情況
《內(nèi)河港口辦法》規(guī)定，內(nèi)河港口的設(shè)置原則是一區(qū)一港原則。實(shí)際上，本市最終只設(shè)立了一個(gè)內(nèi)河港，并未按照一區(qū)一港的原則進(jìn)行配置。目前，除蘆潮港區(qū)和外高橋港區(qū)外，其余港區(qū)均未能實(shí)現(xiàn)選址落地。內(nèi)河公共港區(qū)的建設(shè)也處于停滯狀態(tài)。
內(nèi)河港及內(nèi)河港區(qū)設(shè)置的現(xiàn)狀，實(shí)際上反映了內(nèi)河港在本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位的不斷弱化。內(nèi)河港的建設(shè)，需要高等級航道建設(shè)的支持，需要周邊省市內(nèi)河航運(yùn)一體化的規(guī)模效應(yīng)；同時(shí)，由于城市發(fā)展在土地、環(huán)保等方面要求的不斷提高，具有一定污染性的內(nèi)河港區(qū)、碼頭、經(jīng)營人受到的限制也越來越多?？梢?，《內(nèi)河港口辦法》關(guān)于“一區(qū)一港”的設(shè)定，不符合當(dāng)前本市發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)重新考慮設(shè)置原則
3．多數(shù)條文已經(jīng)為新法所補(bǔ)充、完善
較為典型的，是使用內(nèi)河港區(qū)岸線的申請文件?！秲?nèi)河港口辦法》第七條規(guī)定，申請使用內(nèi)河港區(qū)岸線的，必須遞交上級主管部門的批準(zhǔn)文件、縣（區(qū)）級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見、所申請使用岸線地段的地形圖和《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》。
而實(shí)踐中，依照《辦事指南》，已經(jīng)不再使用《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》，而是《上海港口岸線使用申請表》；不是簡單的岸線地段的地形圖，而是建設(shè)項(xiàng)目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖，不是縣（區(qū)）級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見，而是海事、航道部門關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的意見；增加了申請人情況及相關(guān)證明材料（如營業(yè)執(zhí)照）和建設(shè)項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告或者項(xiàng)目申請報(bào)告的要求。
依照《內(nèi)河港口辦法》，岸線使用審批通過后就應(yīng)當(dāng)核發(fā)港口岸線使用證。實(shí)踐中，依照《辦事指南》，岸線使用審批通過后，還需要申請港口岸線使用證，需要遞交《上海港口岸線使用核準(zhǔn)登記申請表》、建設(shè)項(xiàng)目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、規(guī)劃和國土部門出具的用地規(guī)劃許可或者有關(guān)的土地權(quán)屬證明材料、交通運(yùn)輸部或者市交通委出具的岸線使用批準(zhǔn)文件、申請人情況及相關(guān)證明材料（如營業(yè)執(zhí)照）和建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)（備案）文件、建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告及批準(zhǔn)文件等。
4．部分條文與上位法高度重復(fù)
經(jīng)過梳理，《內(nèi)河港口辦法》第五條關(guān)于港口規(guī)劃的主要內(nèi)容，與《上海港口條例》第五條基本重合；第六條“港區(qū)”的概念，與《港口法》第三條“港口”的概念基本重合；第三十一條關(guān)于行政處罰和罰款收繳的規(guī)定，與《行政處罰法》第三十九條和第四十九條基本重合；第三十二條關(guān)于行政復(fù)議和行政訴訟的規(guī)定，與《行政復(fù)議法》第五條和第十二條基本重合。
5．部分條文與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)而無法執(zhí)行
較為典型的，有《內(nèi)河港口辦法》第十五條將裝卸作業(yè)區(qū)分為“營業(yè)性裝卸”和“非營業(yè)性裝卸”，依照《港口法》《上海港口條例》已無此種區(qū)分，統(tǒng)一為“港口經(jīng)營”；第二十一條所稱的“國家指令性計(jì)劃”已不屬于常態(tài)性事項(xiàng)；第二十四條所稱的“上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)”、第二十五條所稱的“貨物港務(wù)費(fèi)”都已經(jīng)不存在；第二十六條所稱的“港口規(guī)費(fèi)”也屬于統(tǒng)收統(tǒng)用，并不區(qū)分內(nèi)外港等。
針對上述問題，評估的建議主要是：廢止《內(nèi)河港口辦法》。
總之，《內(nèi)河港口辦法》的評估結(jié)果較差，主要的制度已經(jīng)喪失規(guī)范性作用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，考慮廢止問題。
二、評估工作基本情況
2019年4月—10月，我委組織開展了《內(nèi)河港口辦法》的立法后評估工作。為了做好這項(xiàng)工作，采取委托評估方式：委托上海海事大學(xué)對《內(nèi)河港口辦法》進(jìn)行評估。
?。ㄒ唬┰u估對象的基本情況1．評估對象的立法及修改情況綜述
1991年8月31日，《內(nèi)河港口辦法》由市政府第5號令公布，共三十四個(gè)條文，自1991年11月1日起實(shí)施。迄今已經(jīng)實(shí)施近30年。1997年12月14日、2001年1月9日、2004年7月1日、2010年12月20日、2012年2月7日和2015年5月22日，市政府對《內(nèi)河港口辦法》進(jìn)行了六次修改，除主管機(jī)關(guān)名稱的變更之外，主要的變化是減少行政審批事項(xiàng)和行政收費(fèi)、完善行政審批程序、增加行政處罰力度、明確主管機(jī)關(guān)。
2．評估對象的上位法及下位法、其他城市類似立法的情況
2003年6月28日，《中華人民共和國港口法》[1]（簡稱《港口法》）頒布，成為《內(nèi)河港口辦法》的上位法。2005年12月29日，《上海港口條例》[2]頒布，亦為《內(nèi)河港口辦法》的上位法。
除此之外，由于《內(nèi)河港口辦法》設(shè)定了本市內(nèi)河港口建設(shè)規(guī)劃、行業(yè)準(zhǔn)入的許可要件及違法行為的行政處罰，因此，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》，亦為其上位法。
《內(nèi)河港口辦法》沒有規(guī)定法律適用的規(guī)則，與上位法及同位階規(guī)范性文件的適用，應(yīng)當(dāng)依照《立法法》的有關(guān)規(guī)定確定。
?。ǘ┰u估工作的目標(biāo)及重點(diǎn)1．評估工作的目標(biāo)
《內(nèi)河港口辦法》的實(shí)施部門包括市交通委員會(huì)、市航務(wù)管理處、區(qū)交通行政主管部門和區(qū)航務(wù)管理所。
《港口辦法》中的行政相對人，是內(nèi)河港口經(jīng)營人，包括在本市內(nèi)河港口從事內(nèi)河裝卸業(yè)務(wù)的企業(yè)、專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶，在本市內(nèi)河港口從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸服務(wù)業(yè)務(wù)的單位和在本市內(nèi)河港口建設(shè)碼頭以及在港區(qū)內(nèi)使用岸線，進(jìn)行施工作業(yè)、從事與裝卸生產(chǎn)有關(guān)的工程項(xiàng)目的單位。
內(nèi)河港口行業(yè)還涉及作為托運(yùn)人的相關(guān)貿(mào)易和貨主企業(yè)。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況及評估難度，以有代表性的內(nèi)河港口使用企業(yè)的評價(jià)，作為評估中的一個(gè)重要指標(biāo)。
圍繞目的/任務(wù)，合理設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，以客觀的方法，盡可能地獲取真實(shí)的信息，公正地給出評估結(jié)論。
2．評估任務(wù)的重點(diǎn)
根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》第十條“評估標(biāo)準(zhǔn)”之規(guī)定，制度規(guī)范性和實(shí)施有效性是規(guī)章后評估的主要方面。
其中，實(shí)施有效性是評估的重點(diǎn)。評估工作，不僅要運(yùn)用科學(xué)的方法，搜集到真實(shí)、充分的信息，客觀反映《內(nèi)河港口辦法》實(shí)施的社會(huì)效果，也要側(cè)重分析實(shí)施中存在的主要問題和原因，為決策機(jī)構(gòu)提出建議或意見。
?。ㄈ┰u估采取的方法與過程1．召開專題座談會(huì)
2019年6月21日上午，委相關(guān)處室、市航務(wù)處、浦東新區(qū)建交委、寶山區(qū)建交委、嘉定區(qū)交通委等部門的代表參加了專題座談會(huì)。座談會(huì)還邀請了城投環(huán)境、城建物資和金石物流等三家企業(yè)，作為內(nèi)河港口經(jīng)營人代表，一并了解相關(guān)情況。事先準(zhǔn)備了詳細(xì)的座談會(huì)方案，包括此次立法后評估的背景介紹及33個(gè)針對性問題。通過會(huì)議，詳細(xì)了解了內(nèi)河港口行政主管部門和行政相對人對于《內(nèi)河港口辦法》立法及實(shí)施的基本看法。
2．發(fā)放評估調(diào)查問卷并有效回收
2019年6月27日，向市交通委、市航務(wù)處、市區(qū)航務(wù)管理所、閔行區(qū)航務(wù)管理所、嘉定區(qū)航務(wù)管理所、寶山區(qū)航務(wù)管理所、松江區(qū)航務(wù)管理所、青浦區(qū)海事所、奉賢區(qū)航務(wù)管理所、崇明區(qū)航務(wù)管理所等主管部門，發(fā)放問卷共計(jì)55份，問卷在7月23日內(nèi)全部回收，回收率100%。
同時(shí)，向上海市申東木材有限公司、上海市環(huán)境油品發(fā)展有限公司、上海市仕順市政道路材料有限公司等100家內(nèi)河港口經(jīng)營人或使用人，按照每家企業(yè)1份的數(shù)量，發(fā)放調(diào)查問卷共計(jì)100份。調(diào)查問卷的行業(yè)覆蓋率達(dá)到21.4%，采集的數(shù)據(jù)具有相當(dāng)?shù)拇硇浴柧碓?月23日內(nèi)全部回收，回收率100%。
調(diào)查問卷回收后，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)問卷的填寫質(zhì)量較高，較多問卷對《內(nèi)河港口辦法》的重點(diǎn)條款，提出了意見和建議。
專題座談會(huì)與問卷調(diào)查的有效開展，為評估報(bào)告的寫作，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3．召開專家座談會(huì)
2019年4月18日召開了專家座談，由于到會(huì)的，均為港口行業(yè)的專家，在充分準(zhǔn)備的情況下，向與會(huì)專家咨詢了項(xiàng)目的關(guān)鍵性問題。專家的意見對于保障評估報(bào)告的質(zhì)量，起到了十分重要的作用。
4．完善評估報(bào)告
結(jié)合調(diào)研和專家意見等，對評估報(bào)告進(jìn)行了進(jìn)一步的修改和完善，最終形成立法后評估報(bào)告。
三、評估具體情況
項(xiàng)目的評估指標(biāo)體系如下表所示：
| 一級指標(biāo) | 二級指標(biāo) | 評估值 |
| 制度規(guī)范性 | 是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容 | 定性 |
| 制度措施是否合理 | 定性 | |
| 是否符合公平、公正的原則 | 定性 | |
| 是否適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要 | 定性 | |
| 是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容 | 定性 | |
| 實(shí)施有效性 | 公眾、行政相對人等對規(guī)章及其主要制度的知曉度、滿意度 | 定性 |
| 制度措施是否可行 | 定性 | |
| 相關(guān)配套制度建設(shè)情況 | 定量 | |
| 規(guī)章的執(zhí)行情況和效果 | 定量 | |
| 實(shí)施中存在的主要問題以及原因 | 定性或定量 |
?。ㄒ唬┰u估指標(biāo)體系評價(jià)表述方法的優(yōu)化1．總體評估與核心條款評估相結(jié)合
《上海市規(guī)章立法后評估辦法》第十條規(guī)定，評估單位應(yīng)當(dāng)從制度規(guī)范性及實(shí)施有效性兩個(gè)方面進(jìn)行評估，并且應(yīng)當(dāng)以實(shí)施有效性為重點(diǎn)開展評估。第十一條規(guī)定，評估單位可以對規(guī)章進(jìn)行全面評估，也可以根據(jù)實(shí)際需要，對規(guī)章的主要制度或者核心條款進(jìn)行重點(diǎn)評估。
《內(nèi)河港口辦法》共計(jì)34個(gè)條文，權(quán)利義務(wù)關(guān)系相對簡明、調(diào)整范圍相對集中和具體、行政相對人群體數(shù)量相對有限。
根據(jù)座談會(huì)上主管部門的介紹，截止2018年底，本市內(nèi)河港口經(jīng)營人為467家，生產(chǎn)泊位830個(gè)；危險(xiǎn)品企業(yè)有23家，危險(xiǎn)品泊位有41個(gè)；港口經(jīng)營人呈大規(guī)模遞減的變化。據(jù)文獻(xiàn)報(bào)道，2017年，本市共有近1200家內(nèi)河港口企業(yè)，依托干支銜接的內(nèi)河航道網(wǎng)分布于9個(gè)郊區(qū)和市區(qū)（蘇州河、虬江）。[3]
同時(shí)，內(nèi)河港及內(nèi)河航運(yùn)仍在不斷弱化，2018年的吞吐量為4650萬噸；830個(gè)泊位中，靠泊等級最大的，是黃浦江上的糧食倉儲(chǔ)，約為3000噸；而最小的靠泊等級，僅為50噸，靠泊等級在1000噸的只有89個(gè)。而據(jù)文獻(xiàn)報(bào)道，2017年，本市共有各類內(nèi)河碼頭泊位937個(gè)，內(nèi)河碼頭長度44.9公里，內(nèi)河碼頭貨物年通過能力1.07億噸。[4]
由于《內(nèi)河港口辦法》實(shí)施情況不佳、需要認(rèn)真考慮其廢止的問題，整體性的、宏觀的評估不足以全面反映《內(nèi)河港口辦法》的各項(xiàng)評估指標(biāo)，并就廢止問題做出全面、客觀的評價(jià)。因此，在總體評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對該辦法的核心條款進(jìn)行重點(diǎn)評估，以充分論證其運(yùn)行的實(shí)際情況和廢止的必要性。
2．制度規(guī)范性與實(shí)施有效性評估相區(qū)分
同時(shí)，對制度規(guī)范性和實(shí)施有效性的評估工作，進(jìn)行了細(xì)分：
?。?）制度規(guī)范性主要依據(jù)查詢上位法的有關(guān)規(guī)定，并通過對實(shí)際案例的了解，經(jīng)過內(nèi)部討論、咨詢法律專家等方法，獨(dú)立、客觀地進(jìn)行評估?？傮w評估的部分，以制度規(guī)范性評估為主；
?。?）實(shí)施有效性主要依據(jù)座談會(huì)及調(diào)查問卷了解的實(shí)際情況，盡可能以客觀的語言予以表述，避免以較為主觀的“非常好”“較好”“一般”和“差”等評估表達(dá)，而是以問題為導(dǎo)向，對《內(nèi)河港口辦法》逐條進(jìn)行訪談或問卷調(diào)查，得出具體和針對性的結(jié)論。核心條款評估的部分，以實(shí)施有效性評估為主。
?。ǘ┛傮w評估情況1．《內(nèi)河港口辦法》基本符合制度規(guī)范性的要求（1）與上位法的抵觸情況
《內(nèi)河港口辦法》的制定，盡管早于多部上位法（《中華人民共和國港口法》《上海港口條例》以及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》等），但是經(jīng)過后續(xù)多次修改，并不存在與上位法顯著抵觸的內(nèi)容。行政主管部門在座談會(huì)及調(diào)查問卷中，均未反映實(shí)質(zhì)性的抵觸情況。亦未發(fā)現(xiàn)《內(nèi)河港口辦法》存在明顯的違反上位法的情形。
（2）制度措施的合理性
《內(nèi)河港口辦法》作為我國關(guān)于內(nèi)河港口最早的地方性規(guī)章，在當(dāng)時(shí)實(shí)施內(nèi)外港區(qū)別管理的時(shí)空背景下，具有相當(dāng)?shù)那罢靶院秃侠硇裕行У鼐徑饬艘话惴ㄈ笔У膯栴}。
《內(nèi)河港口辦法》由于制定較早，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的情況較為嚴(yán)重。但是，制度措施的合理性指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)與實(shí)施有效性指標(biāo)有所區(qū)別，不能以大多數(shù)條款無法有效實(shí)施的現(xiàn)狀，簡單地評判制度措施的合理性，并得出否定的結(jié)論。
《內(nèi)河港口辦法》是一部制定時(shí)間近30年的地方政府規(guī)章，而立法后評估的制度設(shè)計(jì)，現(xiàn)實(shí)性較強(qiáng)，并未充分考慮時(shí)間維度的問題。為求評估的客觀性，本項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)時(shí)空環(huán)境做出分割性的評價(jià)。
在2003年《港口法》制定前，《內(nèi)河港口辦法》根據(jù)當(dāng)時(shí)的管理體制，將內(nèi)港與外港相互區(qū)別管理的模式制度化，并就一般法缺失的情況進(jìn)行了有效的補(bǔ)充，諸多條款起到了一般法的作用，在當(dāng)時(shí)的法律環(huán)境下，并不存在顯著的不合理之處。
2003年《港口法》制定之后，內(nèi)外港管理逐漸走向統(tǒng)一。2005年市人大還制定了《上海港口條例》，將上海港的管理制度進(jìn)一步具體化。從各省市之后制定有關(guān)《港口法》的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的情況看，絕大多數(shù)省市并不區(qū)分內(nèi)外港，《內(nèi)河港口辦法》作為專門針對內(nèi)河港口的管理辦法，其制度措施的合理性和必要性已經(jīng)大為降低，核心條文在現(xiàn)在的時(shí)空環(huán)境下，不再具有較強(qiáng)的合理性。
因此，從制度措施合理性的角度，《內(nèi)河港口辦法》在歷史上發(fā)揮過重要作用，有一定的合理性；由于情勢變更，其當(dāng)前的合理性受到了嚴(yán)重影響。
?。?）公平、公正原則的符合情況
《內(nèi)河港口辦法》的制定，最初是為了解決本市內(nèi)河港口管理無法可依的問題，是此方面全國最早的地方性制度文件。從文本看，結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容翔實(shí)，對于調(diào)整事項(xiàng)的規(guī)定，措辭上較為平衡，權(quán)利義務(wù)的設(shè)定沒有背離良法之目的。
結(jié)合制定時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，《內(nèi)河港口辦法》基本滿足了當(dāng)時(shí)對內(nèi)河港口的管理需求，有效地保護(hù)了港口經(jīng)營人的合法權(quán)益，就違法行為的處罰問題，提供了較為充分的執(zhí)法依據(jù)，基本符合公平、公正的原則，具有較強(qiáng)的歷史價(jià)值。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，《內(nèi)河港口辦法》中個(gè)別條文的權(quán)責(zé)分配，不可避免地出現(xiàn)了失衡。例如，據(jù)主管部門反映，根據(jù)《內(nèi)河港口辦法》第二十七條第（四）項(xiàng)或第（五）項(xiàng)，頂格處罰僅為2000元，在實(shí)務(wù)操作中已經(jīng)失去震懾的意義，權(quán)責(zé)出現(xiàn)失衡。
總之，在制定之初，《內(nèi)河港口辦法》的權(quán)利義務(wù)設(shè)定，基本符合公平公正原則，但是經(jīng)過近30年的時(shí)空變換，個(gè)別條款的權(quán)責(zé)失衡問題已經(jīng)比較突出。
?。?）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)情況
客觀而言，《內(nèi)河港口辦法》在制定之初是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，為管理內(nèi)河港口提供了法律依據(jù)，規(guī)范了港口規(guī)劃行為，保護(hù)了港口經(jīng)營人的合法權(quán)益，促進(jìn)了內(nèi)河航運(yùn)的發(fā)展。
但是，《內(nèi)河港口辦法》實(shí)施已近30年。30年期間，上海港口的面貌有了根本性的變化，內(nèi)外港口統(tǒng)一管理的制度安排早已落地，內(nèi)河港口獨(dú)立管理的必要性、合理性已經(jīng)不復(fù)存在。30年期間，大量的一般法、上位法生效，《內(nèi)河港口辦法》填補(bǔ)一般法缺位的歷史使命已經(jīng)基本結(jié)束。
《內(nèi)河港口辦法》的文本過時(shí)，且實(shí)施效果不佳，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在相當(dāng)大的脫節(jié)。該規(guī)章已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前本市發(fā)展港口行業(yè)的基本需求，不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
?。?）與其他規(guī)章的協(xié)調(diào)情況
《內(nèi)河港口辦法》屬于較早制定的地方政府規(guī)章，主要調(diào)整本市內(nèi)河港口的規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)營等問題。
2009年，交通運(yùn)輸部頒布了《港口經(jīng)營管理規(guī)定》[5]；2018年，頒布了《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》[6]。根據(jù)《立法法》第八十二條之規(guī)定，兩部部門規(guī)章與《內(nèi)河港口辦法》具有同等效力。
經(jīng)過條文的梳理，沒有發(fā)現(xiàn)《內(nèi)河港口辦法》與《港口經(jīng)營管理規(guī)定》和《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》存在明顯的抵觸情況。由于部門規(guī)章制定較晚，內(nèi)容更為翔實(shí)，因此實(shí)踐中適用部門規(guī)章的頻率要明顯高于《內(nèi)河港口辦法》。
行政主管部門及行政相對人在座談會(huì)及調(diào)查問卷中，均未反映與其他規(guī)章存在不協(xié)調(diào)的情況。
綜上所述，從制度規(guī)范性的角度，考慮到一定的時(shí)空環(huán)境，《內(nèi)河港口辦法》基本符合立法后評估的要求，5個(gè)二級指標(biāo)中，只有1個(gè)存在明顯的不符點(diǎn)（社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)情況）；無論是行政主管部門，還是行政相對人，對于《內(nèi)河港口辦法》的制度規(guī)范性評價(jià)均較為正面，實(shí)踐中亦未發(fā)現(xiàn)與上位法及其他規(guī)章沖突的實(shí)例。
綜合認(rèn)為，《內(nèi)河港口辦法》基本符合制度規(guī)范性的要求。
2．《內(nèi)河港口辦法》的實(shí)施有效性存在較為嚴(yán)重的缺陷
?。?）公眾、行政相對人等對規(guī)章及其主要制度的知曉度、滿意度
由于《內(nèi)河港口辦法》僅為特定行業(yè)的政府規(guī)章，調(diào)整范圍有限，不涉及自然人主體和市民日常生活，公眾的知曉度較低，滿意度測算不具有評估意義。評估工作主要針對行政相對人進(jìn)行測評。
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管適用范圍與其他一般法高度重疊，港口經(jīng)營人、貨主企業(yè)對于《內(nèi)河港口辦法》熟悉程度相對較高，在調(diào)查問卷中回答“不清楚”“不了解”“不知道”的比例較低。
同時(shí)，由于《內(nèi)河港口辦法》文本的過時(shí)問題較為嚴(yán)重，行政相對人對于《內(nèi)河港口辦法》提出的意見和建議較為集中，綜合認(rèn)為，該辦法目前的滿意度不佳。
?。?）制度措施的可行性
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《內(nèi)河港口辦法》的核心制度多被其他一般法所取代，適用頻率愈來愈低。在適用頻率較低的前提下，行政主管部門并未反映執(zhí)法缺乏依據(jù)的情況，行政相對人也未反映法律缺位的情況，可見，《內(nèi)河港口辦法》的可行性已經(jīng)相對減弱。
該辦法中的較多規(guī)定，因?yàn)橹贫〞r(shí)空環(huán)境變化而失去可操作性。例如，《內(nèi)河港口辦法》第十五條規(guī)定，內(nèi)河港口裝卸分為營業(yè)性裝卸和非營業(yè)性裝卸。但根據(jù)《港口法》和《港口經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，港口裝卸作業(yè)已經(jīng)不再區(qū)分營業(yè)性和非營業(yè)性；又例如，第二十四條規(guī)定的“上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則”“上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)”、第二十五條規(guī)定的“貨物港務(wù)費(fèi)”和第二十六條規(guī)定的“港口規(guī)費(fèi)”等，目前均已被取消。
（3）相關(guān)配套制度建設(shè)情況
關(guān)于《內(nèi)河港口辦法》的配套制度，可以分兩個(gè)歷史階段去考察。
《港口法》頒布以前，市政府制定了包括《內(nèi)河港口辦法》在內(nèi)的、有關(guān)港口的少量地方政府規(guī)章。例如，1989年，市政府頒布了《上海港口專用碼頭管理辦法》[7]；1992年，頒布了《上海港口岸線管理辦法》[8]等。上述地方政府規(guī)章，與《內(nèi)河港口辦法》一起，構(gòu)成一個(gè)調(diào)整港口、碼頭、岸線的制度體系，在一般法缺位的時(shí)空環(huán)境中，起到了填補(bǔ)空白的作用。
《港口法》頒布以后，《內(nèi)河港口辦法》的主要內(nèi)容，逐漸被其他一般法所取代，之后的諸多相關(guān)配套制度，主要依據(jù)《港口法》和《上海港口條例》展開。
2009年，交通運(yùn)輸部頒布了《港口經(jīng)營管理規(guī)定》；2018年，頒布了《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》。與此相應(yīng)的，2011年，市交通委頒布了《上海港口經(jīng)營管理實(shí)施辦法》[9]；2016年，頒布了《關(guān)于港口行政處罰的裁量基準(zhǔn)》等規(guī)范性文件。
《港口法》頒布以后，《內(nèi)河港口辦法》的必要性進(jìn)一步降低，有關(guān)配套制度之展開，并非以《內(nèi)河港口辦法》為中心，而是以其他一般法為基礎(chǔ)。從此意義上而言，《內(nèi)河港口辦法》的配套制度，因?yàn)橹黧w制度的過時(shí)而失去建立之必要。配套制度是否缺位的問題，亦失去評估的價(jià)值。
?。?）規(guī)章的執(zhí)行情況和效果
在調(diào)研中，大多數(shù)主管部門和港口經(jīng)營人對于《港口法》制定以前的規(guī)章執(zhí)行情況和效果表示肯定。
隨著《港口法》《上海港口條例》《港口經(jīng)營管理規(guī)定》和《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》等法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章的頒布，區(qū)分管理內(nèi)外港的模式被統(tǒng)一管理內(nèi)外港的模式所取代，有關(guān)港口的行政法律體系日益完善。《內(nèi)河港口辦法》文本與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的情況比較嚴(yán)重，因此適用的空間越來越狹窄，頻次也越來越少。目前，主管部門主要適用的，就是《港口法》《上海港口條例》和《港口經(jīng)營管理規(guī)定》等，執(zhí)行《內(nèi)河港口辦法》的情況已經(jīng)很少，沒有顯性的執(zhí)行效果可供評估。
綜合上述情況，由于《內(nèi)河港口辦法》已經(jīng)不適應(yīng)本市當(dāng)前港口發(fā)展和管理的需要，其執(zhí)行情況不佳，效果不顯著。
?。?）實(shí)施中存在的主要問題以及原因
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)《內(nèi)河港口辦法》存在以下方面的問題：
?、賲^(qū)別管理內(nèi)外港的模式已經(jīng)被統(tǒng)一管理的模式所取代，《內(nèi)河港口辦法》存在的必要性逐漸降低
《內(nèi)河港口辦法》立法后評估的核心問題，就是在《港口法》統(tǒng)一管理內(nèi)外港的大背景下，是否還需要對內(nèi)河港口進(jìn)行獨(dú)立管理。
多數(shù)主管部門均認(rèn)為，可以考慮《內(nèi)河港口辦法》的廢止問題，因?yàn)樯虾８劭谠缫褜?shí)質(zhì)性地不區(qū)分內(nèi)外港，在適用法律方面是同等對待的；《內(nèi)河港口辦法》已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地被其他法律法規(guī)所取代，沒有獨(dú)立的、特殊化的制度，其歷史使命已經(jīng)完成。絕大多數(shù)行政相對人也不認(rèn)為有必要繼續(xù)區(qū)分內(nèi)外港。
也有少數(shù)意見認(rèn)為，《港口法》主要針對全國各個(gè)港口的管理，而《內(nèi)河港口辦法》比較細(xì)化，第四條對于職權(quán)的劃分比較清晰，內(nèi)港和外港在規(guī)模上區(qū)別較大，應(yīng)該分別管理。
《內(nèi)河港口辦法》第四條確實(shí)屬于對于《港口法》和《上海港口條例》在職權(quán)分配上的細(xì)化，但該條的內(nèi)容，完全可以由其他規(guī)范性文件涵蓋；而《內(nèi)河港口辦法》并未設(shè)定特殊的管理制度，實(shí)際適用也以《港口法》和《上海港口條例》為主，沒有發(fā)現(xiàn)不適用《內(nèi)河港口辦法》會(huì)產(chǎn)生何種影響的問題；
?、凇耙粎^(qū)一港”的設(shè)置原則無法適應(yīng)實(shí)際情況
《內(nèi)河港口辦法》第三條規(guī)定，“本市內(nèi)河港口的設(shè)置原則是一縣、一區(qū)（特指浦東新區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，下同）設(shè)一港，市區(qū)設(shè)一港。一個(gè)內(nèi)河港口可劃定若干內(nèi)河港區(qū)?！睂?shí)際上，本市最終只設(shè)立了一個(gè)內(nèi)河港，并未按照一區(qū)一港的原則進(jìn)行配置。
依照本市規(guī)劃，計(jì)劃建設(shè)10個(gè)主要、重要內(nèi)河港區(qū)及43個(gè)一般內(nèi)河港區(qū)，[10]包括蘆潮港、外高橋、羅蕰3個(gè)主要內(nèi)河港區(qū)和蕰東、安亭、塔匯、六團(tuán)、三墩、錢橋和漕涇7個(gè)重要內(nèi)河港區(qū)。一般內(nèi)河港區(qū)包括合慶港區(qū)、曹路港區(qū)、楊盛港區(qū)、江橋港區(qū)、浦江港區(qū)、北沙港港區(qū)、俞塘港區(qū)、婁塘港區(qū)、徐行港區(qū)、南翔港區(qū)、工業(yè)區(qū)港區(qū)、外岡港區(qū)、白鶴港區(qū)、練塘港區(qū)、華新港區(qū)、老港港區(qū)、祝橋港區(qū)、新場港區(qū)、惠新港區(qū)、朱涇港區(qū)、石化港區(qū)、金衛(wèi)港區(qū)、呂巷港區(qū)、張堰港區(qū)、興塔港區(qū)、亭林港區(qū)、朱行港區(qū)、楓涇港區(qū)、錢橋港區(qū)、南橋港區(qū)、海港港區(qū)、柘林港區(qū)、青村港區(qū)等。
目前，除蘆潮港區(qū)和外高橋港區(qū)外，其余港區(qū)均未能實(shí)現(xiàn)選址落地。內(nèi)河公共港區(qū)的建設(shè)也處于停滯狀態(tài)。
內(nèi)河港及內(nèi)河港區(qū)設(shè)置的現(xiàn)狀，實(shí)際上反映了內(nèi)河港在本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位的不斷弱化。內(nèi)河港的建設(shè)，需要高等級航道建設(shè)的支持，需要周邊省市內(nèi)河航運(yùn)一體化的規(guī)模效應(yīng)；同時(shí)，由于城市發(fā)展在土地、環(huán)保等方面要求的不斷提高，具有一定污染性的內(nèi)河港區(qū)、碼頭、經(jīng)營人受到的限制也越來越多?？梢?，《內(nèi)河港口辦法》關(guān)于“一區(qū)一港”的設(shè)定，不符合當(dāng)前本市發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)重新考慮設(shè)置原則；
?、鄱鄶?shù)條文實(shí)行的制度，已經(jīng)為新法所補(bǔ)充、完善
例如，《內(nèi)河港口辦法》第七條規(guī)定，申請使用內(nèi)河港區(qū)岸線的，必須遞交上級主管部門的批準(zhǔn)文件、縣（區(qū)）級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見、所申請使用岸線地段的地形圖和《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》。
而實(shí)踐中，依照《辦事指南》[11]，已經(jīng)不再使用《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》，而是《上海港口岸線使用申請表》；不是簡單的岸線地段的地形圖，而是建設(shè)項(xiàng)目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖，不是縣（區(qū)）級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見，而是海事、航道部門關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的意見；增加了申請人情況及相關(guān)證明材料（如營業(yè)執(zhí)照）和建設(shè)項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告或者項(xiàng)目申請報(bào)告的要求。
依照《內(nèi)河港口辦法》，岸線使用審批通過后就應(yīng)當(dāng)核發(fā)港口岸線使用證。實(shí)踐中，依照《辦事指南》，岸線使用審批通過后，還需要申請港口岸線使用證，需要遞交《上海港口岸線使用核準(zhǔn)登記申請表》、建設(shè)項(xiàng)目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、規(guī)劃和國土部門出具的用地規(guī)劃許可或者有關(guān)的土地權(quán)屬證明材料、交通運(yùn)輸部或者市交通委出具的岸線使用批準(zhǔn)文件、申請人情況及相關(guān)證明材料（如營業(yè)執(zhí)照）和建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)（備案）文件、建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告及批準(zhǔn)文件等。
④部分條文與上位法高度重復(fù)
正如前文所述，《內(nèi)河港口辦法》制定之際，并沒有一般法可供參考，實(shí)際上暫時(shí)性地起到了一般法的作用。然而，隨著一般法的不斷制定、完善，《內(nèi)河港口辦法》的部分條文與上位法重復(fù)。
例如，第五條關(guān)于港口規(guī)劃的主要內(nèi)容，與《上海港口條例》第五條基本重合；第六條“港區(qū)”的概念，與《港口法》第三條“港口”的概念基本重合；第三十一條關(guān)于行政處罰和罰款收繳的規(guī)定，與《行政處罰法》第三十九條和第四十九條基本重合；第三十二條關(guān)于行政復(fù)議和行政訴訟的規(guī)定，與《行政復(fù)議法》第五條和第十二條基本重合；
?、莶糠謼l文與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，已經(jīng)失去執(zhí)行的意義
例如，第二條使用的“單位”“私營企業(yè)”“個(gè)體工商戶”等用語明顯帶有時(shí)代烙印，2018年，由于《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》正式廢止，私營企業(yè)不再是一類法定主體，當(dāng)前，也不再有個(gè)體工商戶從事內(nèi)河港口經(jīng)營；第十五條將裝卸作業(yè)區(qū)分為“營業(yè)性裝卸”和“非營業(yè)性裝卸”，依照《港口法》《上海港口條例》已無此種區(qū)分，統(tǒng)一為“港口經(jīng)營”；第二十一條所稱的“國家指令性計(jì)劃”已不屬于常態(tài)性事項(xiàng)；第二十四條所稱的“上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)”、第二十五條所稱的“貨物港務(wù)費(fèi)”都已經(jīng)不存在；第二十六條所稱的“港口規(guī)費(fèi)”也屬于統(tǒng)收統(tǒng)用，并不區(qū)分內(nèi)外港等。
綜上所述，從實(shí)施有效性的角度，《內(nèi)河港口辦法》未能符合立法后評估的要求，5個(gè)二級指標(biāo)均存在明顯的不符點(diǎn)；整體上而言，無論是行政主管部門，還是行政相對人，對于《內(nèi)河港口辦法》的實(shí)施有效性評價(jià)均較低，執(zhí)行效果不佳。
綜合認(rèn)為，《內(nèi)河港口辦法》未能符合實(shí)施有效性的要求。
（三）核心條款評估情況1．總則性條款
《內(nèi)河港口辦法》第一條、第二條、第三條和第四條屬于該規(guī)章的總則性規(guī)定。
第一條規(guī)定，為了加強(qiáng)本市內(nèi)河港口管理，維護(hù)港口正常秩序，充分發(fā)揮內(nèi)河港口的集散樞紐功能，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市具體情況，制訂本辦法。
依照《港口法》和《上海港口條例》，區(qū)別管理內(nèi)外港已成為過去式。無論是基于上位法，亦或是基于《辦事指南》中的規(guī)定，內(nèi)外港統(tǒng)一管理已是較為穩(wěn)定的、長期的管理模式，調(diào)研中沒有發(fā)現(xiàn)存在實(shí)質(zhì)性的問題。
第二條設(shè)定了《內(nèi)河港口辦法》的適用對象和適用范圍。其中，適用對象包括的“私營企業(yè)”已經(jīng)不再是法定的一類民事主體，而本市港口經(jīng)營人也不再有個(gè)體工商戶。
依照《港口法》和《上海港口條例》，其調(diào)整范圍應(yīng)為港口規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、經(jīng)營、管理及其相關(guān)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)針對行為而非特定主體。界定行政相對人的做法已經(jīng)不符合當(dāng)前的立法通常模式。
同時(shí)，《內(nèi)河港口辦法》適用的經(jīng)營活動(dòng)，僅限于裝卸作業(yè)。而依照《港口法》第二十二條第三款的規(guī)定，港口的運(yùn)營活動(dòng)并不限于裝卸，應(yīng)包括碼頭和其他港口設(shè)施的經(jīng)營，港口旅客運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營，在港區(qū)內(nèi)從事貨物的裝卸、駁運(yùn)、倉儲(chǔ)的經(jīng)營和港口拖輪經(jīng)營等。《內(nèi)河港口辦法》第六條定義港區(qū)功能時(shí)，也包含了為旅客和貨物運(yùn)輸提供服務(wù)的內(nèi)容。由此可見，從適用范圍而言，《內(nèi)河港口辦法》已經(jīng)落后于上位法的調(diào)整原則，歷史局限性較強(qiáng)。
第三條規(guī)定，本市內(nèi)河港口的設(shè)置原則是一縣、一區(qū)（特指浦東新區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，下同）設(shè)一港，市區(qū)設(shè)一港。一個(gè)內(nèi)河港口可劃定若干內(nèi)河港區(qū)。
但是，實(shí)際上本市只設(shè)立了一個(gè)港口。內(nèi)河港區(qū)的建設(shè)也因內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展趨弱而進(jìn)展緩慢。而內(nèi)河港區(qū)的概念，實(shí)際上與《港口法》規(guī)定的“港口”的概念相重合，也不再具有實(shí)際的可操作性。
第四條規(guī)定，市交通行政管理部門是本市內(nèi)河港口的主管部門，其所屬的上海市航務(wù)管理處具體負(fù)責(zé)全市內(nèi)河港口的管理工作并直接管理市區(qū)的內(nèi)河港口。區(qū)一級交通行政管理部門負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的港口管理工作，其所屬的區(qū)航務(wù)所具體管理本區(qū)內(nèi)河港口。
該條的規(guī)定，與《港口法》《上海港口條例》和《港口經(jīng)營管理規(guī)定》的職權(quán)設(shè)定沒有本質(zhì)區(qū)別，僅僅細(xì)化了市航務(wù)管理處和區(qū)航務(wù)所的具體分工。關(guān)于內(nèi)部分工的設(shè)定，可以通過其他規(guī)范性文件調(diào)整，該單獨(dú)條款不構(gòu)成保留《內(nèi)河港口辦法》的必要條件。
2．內(nèi)河港口的規(guī)劃
《內(nèi)河港口辦法》第五條和第六條是該規(guī)章關(guān)于內(nèi)河港口規(guī)劃的規(guī)定。
第五條規(guī)定，本市內(nèi)河港口發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定和交通運(yùn)輸發(fā)展的需要，根據(jù)統(tǒng)籌兼顧、綜合利用的原則，并符合上海市總體規(guī)劃、土地綜合利用規(guī)劃以及江河流域綜合規(guī)劃的總體要求，由市交通行政管理部門負(fù)責(zé)編制。該規(guī)劃在征求市規(guī)劃、土地、水利、環(huán)保等部門的意見并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
該條的內(nèi)容已經(jīng)嚴(yán)重滯后。
依照《港口法》第七條和第八條之規(guī)定，港口規(guī)劃的原則性表述已被大幅度更新，不再采用第五條的內(nèi)容。
從規(guī)劃的法定要件看，《港口法》增設(shè)了“編制港口規(guī)劃應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)”和“港口規(guī)劃包括港口布局規(guī)劃和港口總體規(guī)劃”等《內(nèi)河港口辦法》沒有設(shè)定的內(nèi)容。
《港口法》第十二條還規(guī)定，港口規(guī)劃的修改，按照港口規(guī)劃制定程序辦理。《內(nèi)河港口辦法》沒有考慮到規(guī)劃修改的問題。
依照《上海港口條例》第五條之規(guī)定，本市內(nèi)外港口的總體規(guī)劃屬于一個(gè)整體，并沒有內(nèi)河港口規(guī)劃的獨(dú)立選項(xiàng)。如果推定內(nèi)外港口可以分別規(guī)劃，則內(nèi)河港口規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院交通主管部門會(huì)同市人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。而《內(nèi)河港口辦法》僅要求市政府批準(zhǔn)，在程序上缺少要件。
可見，上位法關(guān)于港口規(guī)劃部分的內(nèi)容，較《內(nèi)河港口辦法》更為全面。本質(zhì)上而言，由于內(nèi)外港口早已統(tǒng)一管理，《內(nèi)河港口辦法》規(guī)定的內(nèi)河港口規(guī)劃內(nèi)容，操作的可行性大為降低。
《內(nèi)河港口辦法》第六條規(guī)定，本辦法所稱的內(nèi)河港區(qū)，系指在內(nèi)河通航水域沿岸具有船舶停泊、旅客上下、貨物裝卸堆存等設(shè)施，為旅客和貨物運(yùn)輸提供服務(wù)，具有一定的平穩(wěn)水域和相應(yīng)陸域的場所。
該條定義的概念與《港口法》第三條規(guī)定的“港口”概念基本重合，與上位法明顯不協(xié)調(diào)。《港口法》規(guī)定，本法所稱港口，是指具有船舶進(jìn)出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運(yùn)、儲(chǔ)存等功能，具有相應(yīng)的碼頭設(shè)施，由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域。而“港區(qū)”，則是“港口”的下位概念?！陡劭诜ā返谌龡l第二款規(guī)定，“港口可以由一個(gè)或者多個(gè)港區(qū)組成。”
《內(nèi)河港口辦法》定義的“港區(qū)”概念，不能替代、混淆上位法關(guān)于“港口”的明確定義?！陡劭诜ā返亩x不僅效力位階更高，內(nèi)容也更為全面。
3．內(nèi)河港區(qū)岸線的使用
《內(nèi)河港口辦法》第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條和第十二條是該規(guī)章關(guān)于內(nèi)河港區(qū)岸線的使用的規(guī)定。相較上位法，該部分的內(nèi)容存在過時(shí)和不完善的問題。
第七條規(guī)定了申請必須的四項(xiàng)文件，即上級主管部門的批準(zhǔn)文件、區(qū)級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見、所申請使用岸線地段的地形圖和岸線使用申請單位填寫的《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》。
由于內(nèi)外港口的統(tǒng)一管理，該條規(guī)定在實(shí)踐中沒有繼續(xù)實(shí)施。使用內(nèi)河港口岸線的申請，主要依照《上海港口條例》第六條和《辦事指南》的規(guī)定。
目前，無論內(nèi)外港，使用港口岸線，存在兩方面的審批，一為“港口岸線使用審批”，需要遞交建設(shè)項(xiàng)目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、申請人情況及相關(guān)證明材料（如營業(yè)執(zhí)照）、建設(shè)項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告或者項(xiàng)目申請報(bào)告、《上海港口岸線使用申請表》和海事、航道部門關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的意見；二為“《港口岸線使用證》核發(fā)”，需要《上海港口岸線使用核準(zhǔn)登記申請表》、建設(shè)項(xiàng)目的平面布置圖及其所涉岸段地形圖、規(guī)劃和國土部門出具的用地規(guī)劃許可或者有關(guān)的土地權(quán)屬證明材料、交通運(yùn)輸部或者市交通委出具的岸線使用批準(zhǔn)文件、申請人情況及相關(guān)證明材料（如營業(yè)執(zhí)照）和建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)（備案）文件等。
可見，《內(nèi)河港口辦法》中規(guī)定的申請文件，已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地為上位法所修改、并為《辦事指南》所具體化。
同時(shí)，《內(nèi)河港口辦法》沒有考慮到港口岸線使用人終止使用港口岸線的情況，《上海港口條例》明確規(guī)定要辦理港口岸線使用注銷手續(xù)，交回港口岸線使用證。
根據(jù)調(diào)研掌握的情況，目前申請岸線使用的，主要是岸線的臨時(shí)使用。
《內(nèi)河港口辦法》第八條規(guī)定，臨時(shí)使用港區(qū)岸線的單位，必須向港口行政主管部門提出申請。申請的程序參照本辦法的第七條辦理。其中，臨時(shí)使用規(guī)劃港區(qū)內(nèi)岸線的，港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)征求河道管理部門的意見。在核準(zhǔn)臨時(shí)使用岸線的范圍內(nèi)，使用單位到期終止使用或者因規(guī)劃建設(shè)需要必須提前終止使用的，應(yīng)當(dāng)按港口行政主管部門的要求負(fù)責(zé)拆除有關(guān)設(shè)施。
該條規(guī)定與《上海港口條例》第八條的規(guī)定基本重合。但是，《內(nèi)河港口辦法》沒有考慮到臨時(shí)岸線使用的期限問題，《上海港口條例》明確規(guī)定臨時(shí)使用港口岸線的期限不得超過兩年。期滿需要續(xù)期使用的，續(xù)期最長不得超過一年。
實(shí)踐中，當(dāng)前多數(shù)的內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請為臨時(shí)使用申請，而且存在不斷續(xù)期的現(xiàn)象。很顯然，《內(nèi)河港口辦法》的規(guī)定存在缺陷，應(yīng)當(dāng)依照上位法執(zhí)行有關(guān)制度。
《內(nèi)河港口辦法》第九條規(guī)定，港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)在接到使用岸線的申請報(bào)告及有關(guān)文件資料之日起20日內(nèi)作出許可決定。20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。港口行政主管部門對經(jīng)審核批準(zhǔn)的，發(fā)給港口岸線使用證；對不予批準(zhǔn)的，給予答復(fù)。
盡管《上海港口條例》第八條規(guī)定的許可期限為30日，但是，依照《上海市人民政府政府關(guān)于公布第四批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)的通知》[12]，港口岸線使用審批、港口岸線臨時(shí)使用審批期限由30個(gè)工作日縮短為24個(gè)工作日。經(jīng)調(diào)研了解，市級航務(wù)部門對于《內(nèi)河港口辦法》規(guī)定的時(shí)限表示太短，區(qū)級則表示較充分，呈現(xiàn)兩級化。在內(nèi)外港統(tǒng)一管理的大背景下，就岸線申請?jiān)O(shè)立兩個(gè)略有區(qū)別的許可時(shí)限沒有必要，應(yīng)當(dāng)相互統(tǒng)一。
《內(nèi)河港口辦法》第十條規(guī)定，已獲準(zhǔn)使用岸線的單位，須在六個(gè)月內(nèi)開始建設(shè)或者使用。逾期不建設(shè)或者不使用的，應(yīng)當(dāng)辦理申請延期手續(xù)，延期時(shí)限為六個(gè)月。凡超過延期時(shí)限仍不開始建設(shè)或者使用的，由原審批機(jī)關(guān)收回港口岸線使用證。
盡管《上海港口條例》并未規(guī)定建設(shè)期限，但經(jīng)調(diào)研了解，自2008年以來，沒有新增的內(nèi)河港區(qū)岸線建設(shè)情況，因此無法評判該條的適用性和合理性。
《內(nèi)河港口辦法》第十一條規(guī)定，在港區(qū)以外的通航水域內(nèi)，建設(shè)單位需使用岸線新建、改建或者擴(kuò)建碼頭及其相關(guān)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定申請審批。有關(guān)審批機(jī)關(guān)在審批前應(yīng)當(dāng)征得航務(wù)機(jī)構(gòu)同意。
經(jīng)調(diào)查了解，該條所指的“港區(qū)以外的通航水域”并不存在，該條所針對的時(shí)空環(huán)境已經(jīng)情勢變更，不再符合實(shí)際。
《內(nèi)河港口辦法》第十二條規(guī)定，在港區(qū)內(nèi)建設(shè)碼頭以外的其他各類工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先征得所在地縣（區(qū)）以上航務(wù)機(jī)構(gòu)同意，并按規(guī)定向規(guī)劃、土地、河道管理等有關(guān)部門辦理審批手續(xù)后，方可進(jìn)行。
依照《港口法》和《上海港口條例》，目前已經(jīng)不再區(qū)分碼頭工程項(xiàng)目和碼頭以外的其他工程項(xiàng)目。即使工程項(xiàng)目并非《港口法》和《上海港口條例》調(diào)整的港口設(shè)施，由于一般法的完善，《內(nèi)河港口辦法》第十二條的必要性已經(jīng)大為減弱。而依照《上海港口條例》第十條的規(guī)定，規(guī)劃行政管理部門審批有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取港口行政管理部門的意見，而非區(qū)級（以上）航務(wù)機(jī)構(gòu)同意。
較上位法，《內(nèi)河港口辦法》關(guān)于港口岸線使用問題，明顯缺少對如下上位法制度的回應(yīng)：
《港口法》第十五條規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)制度、第十七條規(guī)定的危險(xiǎn)貨物作業(yè)場所、實(shí)施衛(wèi)生除害處理的專用場所制度、第十八條規(guī)定的航標(biāo)設(shè)施以及其他輔助性設(shè)施制度、第十九條規(guī)定的竣工驗(yàn)收制度、第二十條規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)制度，以及《上海港口條例》第十一條規(guī)定的安全預(yù)評價(jià)制度、第十二條規(guī)定的編制勘察、設(shè)計(jì)文件制度、第十三條規(guī)定的施工許可制度、第十四條規(guī)定的施工安全監(jiān)督制度、第十五條規(guī)定的竣工試運(yùn)行制度等。
上位法的規(guī)定，明顯比《內(nèi)河港口辦法》更為詳細(xì)、具體?！秲?nèi)河港口辦法》作為下位法，實(shí)施上位法的作用不明顯、不突出。
4．內(nèi)河港口的管理
《內(nèi)河港口辦法》第十三條和第十四條是有關(guān)內(nèi)河港口管理的規(guī)定。相較上位法，該部分的內(nèi)容相對重復(fù)、缺乏必要性。
第十三條規(guī)定，港區(qū)內(nèi)的所有單位和進(jìn)入港區(qū)內(nèi)的船舶、車輛或者個(gè)人均應(yīng)當(dāng)遵守港口管理和有關(guān)安全、治安、消防、環(huán)保等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。
第十四條則規(guī)定，未經(jīng)航務(wù)機(jī)構(gòu)的同意，任何單位或者個(gè)人，不得移動(dòng)、拆除、毀壞港區(qū)內(nèi)航務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的設(shè)施。
在《內(nèi)河港口辦法》頒布后，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等上位法相繼修改或生效，對于港口生產(chǎn)作業(yè)的事項(xiàng)對于港口管理的法律環(huán)境已經(jīng)實(shí)質(zhì)性變更?！秲?nèi)河港口辦法》第十三條和第十四條在當(dāng)前的時(shí)空環(huán)境下，是一種同義語重復(fù)，已經(jīng)過時(shí)且無必要。
5．港口裝卸管理
《內(nèi)河港口辦法》第十五條至第二十三條，規(guī)定了內(nèi)河港口裝卸活動(dòng)的分類、開業(yè)審批程序、審批權(quán)限、變更和注銷營業(yè)等事項(xiàng)。相較上位法，該部分的內(nèi)容缺少經(jīng)營許可的概念、調(diào)整范圍狹窄、過時(shí)條款較多。
《內(nèi)河港口辦法》第十五條規(guī)定，內(nèi)河港口裝卸分為營業(yè)性裝卸和非營業(yè)性裝卸。營業(yè)性裝卸系指在內(nèi)河港口為社會(huì)服務(wù)，發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的裝卸業(yè)務(wù)及為裝卸服務(wù)的業(yè)務(wù)；非營業(yè)性裝卸系指在內(nèi)河港口為本單位或者本身服務(wù)，不發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的裝卸業(yè)務(wù)。
依照《港口法》和《上海港口條例》的規(guī)定，港口裝卸作為港口經(jīng)營活動(dòng)的一種，并不區(qū)分其營業(yè)性?！秲?nèi)河港口辦法》的這種劃分，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺留，早已不符合當(dāng)前的實(shí)踐，也無法繼續(xù)執(zhí)行。由于《內(nèi)河港口辦法》缺乏港口經(jīng)營的概念，因此亦欠缺港口經(jīng)營許可的概念和制度設(shè)計(jì)。
《內(nèi)河港口辦法》第十六條規(guī)定，凡要求設(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)，內(nèi)河專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶要求從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸業(yè)務(wù)的，由市、縣（區(qū)）港口行政主管部門根據(jù)本辦法的有關(guān)規(guī)定和內(nèi)河裝卸吞吐量、吞吐能力以及港區(qū)現(xiàn)狀等情況綜合平衡后審批。第十七條規(guī)定，設(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)，內(nèi)河專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶要求從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國港口法》規(guī)定的條件。
依照《港口法》和《上海港口條例》的規(guī)定，裝卸作業(yè)屬于港口經(jīng)營活動(dòng)的一種，首先應(yīng)當(dāng)取得港口經(jīng)營許可。交通運(yùn)輸部為此還專門制定了《港口經(jīng)營管理規(guī)定》?！秲?nèi)河港口辦法》第十六條和第十七條之規(guī)定，沒有在上位法的基礎(chǔ)上做任何實(shí)質(zhì)性的細(xì)化，必要性已經(jīng)大為降低。行政主管部門普遍反映上述兩個(gè)條文已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)。
《內(nèi)河港口辦法》第十八條規(guī)定：1.凡申請?jiān)O(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)，市管航道內(nèi)的專用碼頭單位、市區(qū)內(nèi)的私營企業(yè)和個(gè)體工商戶要求從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的，向市交通行政管理部門提交《內(nèi)河裝卸企業(yè)（個(gè)體）開業(yè)申請書》。市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)自接到申請書之日起30日內(nèi)依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發(fā)港口經(jīng)營許可證（以下簡稱許可證）；不予許可的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并告知理由。2.其他專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶申請從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的，向所在地縣（區(qū)）港口行政主管部門提交《內(nèi)河裝卸企業(yè)（個(gè)體）開業(yè)申請書》。縣（區(qū)）港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)自接到申請書之日起30日內(nèi)依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發(fā)許可證；不予許可的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并告知理由。
依照《港口法》和《上海港口條例》的規(guī)定，港口經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)當(dāng)取得港口經(jīng)營許可，該許可應(yīng)當(dāng)依法向港口行政管理部門申請。在實(shí)踐中，上述規(guī)定被理解為屬地化管理，并非完全依照《內(nèi)河港口辦法》的規(guī)定執(zhí)行。例如，設(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)并非由市一級交通行政管理部門審批，而是根據(jù)屬地原則，由管轄的地區(qū)交通行政管理部門審批。
《內(nèi)河港口辦法》第十八條所涉及的申請材料目前也不再使用。依照《辦事指南》，應(yīng)當(dāng)遞交：1.自有碼頭經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)提供《港口工程竣工驗(yàn)收證書》或者港口工程試運(yùn)行備案證明文件、港口岸線使用證明文件和港區(qū)平面布置圖、碼頭前沿近期水深測量圖等港口設(shè)施資料；租用他人碼頭經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)提供與碼頭權(quán)屬人簽訂的《上海港港口設(shè)施（碼頭）租賃合同》；2.由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門頒發(fā)的港口機(jī)械安全檢驗(yàn)合格證書；3.港口經(jīng)營業(yè)務(wù)申請表；4.負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員，應(yīng)當(dāng)提供安全生產(chǎn)管理部門頒發(fā)的《安全資格證書》；負(fù)責(zé)港口統(tǒng)計(jì)工作的人員應(yīng)當(dāng)取得統(tǒng)計(jì)上崗資質(zhì)（內(nèi)河港區(qū)除外）；起重機(jī)等特種機(jī)械操作人員應(yīng)當(dāng)提供特種作業(yè)人員上崗培訓(xùn)證；5.從事砂石、煤炭、礦粉等污染環(huán)境貨物裝卸和儲(chǔ)存的，應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)防塵防污制度；6.與港口經(jīng)營相關(guān)的辦公用房、場所的所有權(quán)或者使用權(quán)證明；7.港口經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備一覽表；8.經(jīng)營管理制度、安全生產(chǎn)操作規(guī)程、安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全培訓(xùn)教育制度、安全檢查制度、事故報(bào)告制度、應(yīng)急救援預(yù)案、港口統(tǒng)計(jì)管理制度等規(guī)章制度等。
可見，由于時(shí)空環(huán)境的轉(zhuǎn)換，《內(nèi)河港口辦法》中的審批權(quán)限和程序，已經(jīng)較為簡陋，且不為實(shí)踐所使用。
《內(nèi)河港口辦法》第十九條規(guī)定，凡持有許可證的單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶，要求變更許可證核定范圍或者停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在30天前向原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)辦理審批或者注銷手續(xù)。
該條規(guī)定與《港口經(jīng)營管理規(guī)定》第十七條、第十九條基本重合。
《內(nèi)河港口辦法》第二十條規(guī)定，內(nèi)河裝卸企業(yè)和專用碼頭單位要求從事危險(xiǎn)貨物裝卸的，還應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。
從操作層面而言，該條規(guī)定幾乎沒有任何具體內(nèi)容，相較作為上位法的《上海港口條例》，較為簡陋?！渡虾８劭跅l例》第三十二條規(guī)定了危險(xiǎn)貨物港口作業(yè)資質(zhì)認(rèn)定制度，第三十三條規(guī)定了委托從事危險(xiǎn)貨物作業(yè)的告知制度、第三十四條規(guī)定了危險(xiǎn)貨物作業(yè)的緊急中止制度等，較《內(nèi)河港口辦法》更為具體、完善。
《內(nèi)河港口辦法》第二十一條規(guī)定，從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證完成國家指令性計(jì)劃，接受航務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查。
如前所述，國家指令性計(jì)劃這一用語，仍屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的表述。當(dāng)前針對港口的國家指令性計(jì)劃較為罕見?！陡劭诜ā返诙邨l的表述為，“港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排搶險(xiǎn)物資、救災(zāi)物資和國防建設(shè)急需物資的作業(yè)?！薄渡虾８劭跅l例》第二十一條的表述則為，“對載運(yùn)搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資和國防建設(shè)急需物資的船舶，市港口行政管理部門根據(jù)國家有關(guān)部門和市人民政府的指令，統(tǒng)一組織指定船舶的靠泊泊位，優(yōu)先安排作業(yè)。港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)服從指揮?！?/p>
《港口法》和《上海港口條例》的表述顯然更加符合當(dāng)前的時(shí)空環(huán)境，是對港口經(jīng)營人保障公共利益的法定義務(wù)，更為全面的規(guī)定?！秲?nèi)河港口辦法》的規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)。
《內(nèi)河港口辦法》第二十二條規(guī)定，從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸、內(nèi)河裝卸服務(wù)的企業(yè)、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶以及專用碼頭單位，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，從事合法經(jīng)營，并服從航務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理。
該條規(guī)定在制定時(shí)有填補(bǔ)一般法缺位的作用，但是目前已無實(shí)際意義，遵守法律是港口經(jīng)營人的明示義務(wù)。
《內(nèi)河港口辦法》第二十三條規(guī)定，內(nèi)河裝卸企業(yè)和專用碼頭單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向所在地航務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送有關(guān)企業(yè)基本情況和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。
該條內(nèi)容與《上海港口條例》第二十七條第二款基本重合。
除此之外，在港口經(jīng)營范圍內(nèi)，《內(nèi)河港口辦法》明顯缺少對如下上位法制度的回應(yīng)：
《港口法》第二十五條規(guī)定的理貨兼業(yè)禁止制度、第二十六條規(guī)定的環(huán)保特別義務(wù)、第二十八條規(guī)定的收費(fèi)公示制度、第二十九條規(guī)定的公平競爭原則、第三十條規(guī)定的行政主管部門報(bào)告制度、第三十一條規(guī)定的港口經(jīng)營人保護(hù)制度；《上海港口條例》第二十條規(guī)定的堆存貨物衛(wèi)生除害處理制度、第二十二條規(guī)定的貨物轉(zhuǎn)棧儲(chǔ)存制度、第二十五條規(guī)定的船舶廢棄物、壓載水接收、處理制度等。
上位法的規(guī)定，明顯比《內(nèi)河港口辦法》更為詳細(xì)、具體。《內(nèi)河港口辦法》作為下位法，實(shí)施上位法的作用不明顯、不突出。
6.港口收費(fèi)管理
《內(nèi)河港口辦法》第二十四條、第二十五條和第二十六條，該規(guī)章關(guān)于內(nèi)河港口收費(fèi)管理的規(guī)定。相較上位法，該部分的內(nèi)容嚴(yán)重過時(shí)、無法執(zhí)行。
第二十四條規(guī)定，凡在內(nèi)河港口從事營業(yè)性裝卸作業(yè)的，必須按上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則計(jì)收裝卸費(fèi)用，并使用上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)。
目前，不存在上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)。
第二十五條規(guī)定，航務(wù)機(jī)構(gòu)按國家和本市規(guī)定征收的貨物港務(wù)費(fèi)、港區(qū)岸線使用費(fèi)等，除國家已有規(guī)定外，其費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和征收使用辦法，由市交通行政管理部門會(huì)同市物價(jià)、財(cái)政部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定制定。
目前，內(nèi)河貨物港務(wù)費(fèi)已經(jīng)取消。港區(qū)岸線使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則由市交通委聯(lián)合物價(jià)局及發(fā)改委制定，通過物價(jià)局網(wǎng)站公開，市航務(wù)處統(tǒng)一征收。
第二十六條規(guī)定，航務(wù)機(jī)構(gòu)征收的港口規(guī)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)用于內(nèi)河港口的建設(shè)和管理。港口規(guī)費(fèi)、管理費(fèi)的征收和使用應(yīng)當(dāng)接受同級物價(jià)、財(cái)政部門的監(jiān)督和檢查。
目前，由于內(nèi)外港統(tǒng)一管理，港口規(guī)費(fèi)并不區(qū)分內(nèi)外港，實(shí)踐中也無法區(qū)分，該條實(shí)際上無法執(zhí)行。
7.罰則
《內(nèi)河港口辦法》第二十七條至第三十二條，是該規(guī)章關(guān)于罰則的規(guī)定。“罰則”的表述從法律技術(shù)上看已經(jīng)過時(shí)，目前只使用“法律責(zé)任”這樣的表述?！秲?nèi)河港口辦法》罰則大部分的內(nèi)容與上位法重復(fù)，個(gè)別條款處罰金額失去震懾價(jià)值，已經(jīng)過時(shí)。
第二十七條規(guī)定，六種違反該規(guī)章的行為需要進(jìn)行行政處罰：
?。?）未依法取得許可證，從事內(nèi)河裝卸活動(dòng)的，責(zé)令停止違法經(jīng)營，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的，并處以違法所得2倍以上5倍以下罰款；違法所得不足10萬元的，處以5萬元以上20萬元以下罰款。
該條款與《港口法》第四十九條完全重合。
?。?）涂改、轉(zhuǎn)借、偽造、買賣許可證的，注銷或者收繳其許可證并按本款第一項(xiàng)的規(guī)定予以處罰。
上述變造許可證的行為，已經(jīng)不屬于《港口法》和《上海港口條例》調(diào)整的事項(xiàng)，涉嫌觸犯偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)立案查處，《內(nèi)河港口辦法》作為地方政府規(guī)章，不宜設(shè)定類似條款。
而轉(zhuǎn)借、買賣許可證的行為，在法律上不轉(zhuǎn)移原港口經(jīng)營人的法定義務(wù)，原港口經(jīng)營人仍就港口經(jīng)營活動(dòng)，承擔(dān)全部法律責(zé)任。
對于非法取得許可證的主體，第二十七條之處罰已經(jīng)涵蓋。
?。?）未使用上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)或者使用廢票、偽票的，責(zé)令其限期改正，并可處以500元以下的罰款；對偽造、私印、倒賣票據(jù)的，處以1000元以上3萬元以下的罰款。
如前所述，實(shí)踐中已經(jīng)不存在上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)，該條無從執(zhí)行。
?。?）未經(jīng)審核同意，擅自新建、改建、擴(kuò)建、遷建內(nèi)河碼頭的，責(zé)令其停止施工，限期補(bǔ)辦手續(xù)，并處以2000元以下的罰款。
行政主管部門普遍反映該條的處罰力度欠缺，處罰金額已經(jīng)過時(shí)。2015年行政主管部門曾經(jīng)處罰過一起擅自改擴(kuò)建案件，對責(zé)任主體頂格處罰2000元，震懾效果有限。
然而，如果上述情況認(rèn)定為“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，建設(shè)港口設(shè)施使用港口岸線”，則可以依照上位法進(jìn)行處罰?！陡劭诜ā返谒氖鶙l規(guī)定，“責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的設(shè)施；可以處五萬元以下罰款?！?/p>
如果上述情況認(rèn)定為“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變港口岸線使用人和港口岸線使用功能、使用范圍”，則可以依照《上海港口條例》第四十條第一項(xiàng)之規(guī)定，“責(zé)令停止使用，限期改正，可以處一萬元以上五萬元以下罰款?！?/p>
由此可見，《內(nèi)河港口辦法》較上位法，明顯與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。
?。?）未經(jīng)同意，擅自在港區(qū)內(nèi)占用岸線，進(jìn)行工程建設(shè)的，責(zé)令其退出所占用岸線，并處以2000元以下的罰款。
《港口法》第四十六條對該違法行為有明確規(guī)定，處罰金額為5萬元以下。由于管理較為嚴(yán)格，調(diào)研過程中未發(fā)現(xiàn)近五年有此類違法行為被處罰的記錄。
6.不填報(bào)港口統(tǒng)計(jì)報(bào)表的，責(zé)令其限期改正，并給予警告。
就該類違法行為，上位法沒有調(diào)整。調(diào)研中了解到，行政主管部門對于不報(bào)送信息的港口經(jīng)營人，仍會(huì)采取警告等措施。
《內(nèi)河港口辦法》還規(guī)定，違反本辦法規(guī)定，不按期繳納貨物港務(wù)費(fèi)等規(guī)費(fèi)的，由市交通行政管理部門或者縣（區(qū)）港口行政主管部門責(zé)令其補(bǔ)繳，每逾期1天，加收5‰的滯納金，情節(jié)嚴(yán)重的，可處以應(yīng)繳款額2倍以下的罰款，但最高不超過3萬元。
然而，依照《上海港口條例》第四十條第三項(xiàng)的規(guī)定，未按照規(guī)定繳納港口岸線使用費(fèi)的，責(zé)令限期補(bǔ)繳，并從應(yīng)繳納的次日起按日核收應(yīng)繳費(fèi)款千分之三的滯納金；情節(jié)嚴(yán)重的，處應(yīng)繳費(fèi)款一倍以上五倍以下罰款。
在調(diào)研中了解到，目前航務(wù)主管部門只征收港口岸線使用費(fèi)，滯納金由繳費(fèi)系統(tǒng)自動(dòng)生成，通常發(fā)生金額較低，近五年沒有滯納金數(shù)額較大的案例。
從文義上而言，《內(nèi)河港口辦法》關(guān)于不按期繳納規(guī)費(fèi)的處罰，缺乏上位法依據(jù)，實(shí)際上已經(jīng)為上位法的新規(guī)定所取代。
《內(nèi)河港口辦法》還規(guī)定，凡超出上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則的規(guī)定計(jì)收費(fèi)用或者違反其他價(jià)格管理規(guī)定的，由物價(jià)部門按國家有關(guān)違反物價(jià)的處罰規(guī)定予以處罰。
由于已經(jīng)不存在上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則，該部分的內(nèi)容實(shí)際已經(jīng)失效。
《內(nèi)河港口辦法》第二十八條規(guī)定，凡損壞港口設(shè)施的，各級航務(wù)機(jī)構(gòu)可要求其照價(jià)賠償或者限期修復(fù)。
該條系民事責(zé)任，不應(yīng)由地方政府規(guī)章調(diào)整，而應(yīng)由民事法律調(diào)整，通過民事訴訟解決。行政主管部門對于此條也表達(dá)了同樣的意見。
《內(nèi)河港口辦法》第二十九條規(guī)定，各級航務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員在工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守法紀(jì)。執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)著裝整齊、佩戴證章。對濫用職權(quán)、徇私舞弊、弄虛作假者，由航務(wù)機(jī)構(gòu)或者其上級主管部門予以行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。
該條的表述，明顯帶有時(shí)代痕跡，按照目前的法律技術(shù)，不再使用類似表述?！陡劭诜ā返谖迨邨l和《上海港口條例》第四十一條均作了規(guī)范性的表述，《內(nèi)河港口辦法》已無必要重復(fù)。
《內(nèi)河港口辦法》第三十條的問題，與第二十九條類似，不再贅述。
《內(nèi)河港口辦法》第三十一條和第三十二條的規(guī)定，均為上位法《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》所涵蓋之一般性規(guī)定，已無重復(fù)之必要。
?。ㄋ模?shí)施部門履職情況的評估
根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》第十五條“評估報(bào)告”第二項(xiàng)之規(guī)定，評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括“實(shí)施部門按照規(guī)章規(guī)定履行職責(zé)的評估”。為此，經(jīng)調(diào)研，并結(jié)合行政相對人的有關(guān)反饋，對市交通委、市航務(wù)處、各區(qū)航務(wù)管理所等實(shí)施部門的履職情況進(jìn)行評估。
經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《內(nèi)河港口辦法》絕大部分內(nèi)容已經(jīng)過時(shí)、不具有可操作性，且所涉行業(yè)的市場規(guī)模相對較小，企業(yè)數(shù)量呈不斷下降的趨勢。《內(nèi)河港口辦法》已有較長時(shí)間缺乏有效執(zhí)行，相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)為上位法的新規(guī)定所取代，因而缺乏評估的針對性內(nèi)容。這與對《內(nèi)河港口辦法》實(shí)施有效性的評估，可以相互印證。
但是，實(shí)施部門并沒有因此放松對本市內(nèi)河港口的行政管理，仍然嚴(yán)格依照上位法之規(guī)定，對內(nèi)河港口經(jīng)營人的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管，對違反港口管理法規(guī)的行為進(jìn)行處罰。在評估工作中，沒有發(fā)現(xiàn)實(shí)施部門怠于履行職責(zé)的情況，行政相對人也沒有反映相關(guān)履職不到位的情況。
總之，盡管由于《內(nèi)河港口辦法》已經(jīng)過時(shí)而暫無法評估實(shí)施部門的針對性的履職情況，但是，綜合本次評估工作所獲得的信息，實(shí)施部門在執(zhí)行與港口有關(guān)的法律、地方性法規(guī)和部門規(guī)章時(shí)，較好地履行了法律賦予的職責(zé)，效果是較為顯著的。
四、評估結(jié)論及建議（一）基本結(jié)論
1.從制度規(guī)范性的角度，《內(nèi)河港口辦法》沒有明顯違反上位法之處，其核心制度在一般法缺位的時(shí)期發(fā)揮過重要作用，但是，由于該規(guī)章基于過時(shí)的內(nèi)外港區(qū)分管理的模式，在《港口法》實(shí)行內(nèi)外港統(tǒng)一管理的背景下，已經(jīng)欠缺現(xiàn)實(shí)的合理性。規(guī)章整體符合公平、公正的原則，與其他規(guī)章基本能夠相互協(xié)調(diào)。由于文本嚴(yán)重過時(shí)，絕大多數(shù)內(nèi)容均已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；
2.從實(shí)施有效性的角度，行政相對人對《內(nèi)河港口辦法》的知曉度較高，滿意度則不佳?！秲?nèi)河港口辦法》的大部分條文都已經(jīng)缺乏可行性，社會(huì)效果有效。配套制度的建設(shè)已經(jīng)不再圍繞《內(nèi)河港口辦法》展開。由于該規(guī)章的文本與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)較為嚴(yán)重，其執(zhí)行的有效性較差，適用情況非常有限，行政主管部門以執(zhí)行上位法為主。實(shí)施過程中仍至少存在5個(gè)方面的問題，包括運(yùn)區(qū)別管理內(nèi)外港的模式已經(jīng)被取消、“一區(qū)一港”的設(shè)置原則無法適應(yīng)實(shí)際情況、多數(shù)條文已經(jīng)為新法所完善、部分條文與上位法高度重復(fù)和部分條文無法執(zhí)行等。
?。ǘ┰u估建議：廢止《內(nèi)河港口辦法》
通過整體評估和具體到每個(gè)條文的重點(diǎn)評估，全部的分析均明確指向同一個(gè)結(jié)論，即《內(nèi)河港口辦法》已經(jīng)過時(shí)，其作用已為上位法所取代，實(shí)踐中亦不再有效施行，且不存在廢止后的顯性風(fēng)險(xiǎn)。
為清楚起見，將《內(nèi)河港口辦法》每一條存在的問題，列明清單如下：
條文問題清單
| 規(guī)章原文 | 主要問題 |
| 第一條為了加強(qiáng)本市內(nèi)河港口管理，維護(hù)港口正常秩序，充分發(fā)揮內(nèi)河港口的集散樞紐功能，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市具體情況，制訂本辦法。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》，區(qū)別管理內(nèi)外港已成為過去式。無論是基于上位法，亦或是基于《辦事指南》中的規(guī)定，內(nèi)外港統(tǒng)一管理已是較為穩(wěn)定的、長期的管理模式，調(diào)研中沒有發(fā)現(xiàn)存在實(shí)質(zhì)性的問題。 |
| 第二條本辦法適用于：（一）在本市內(nèi)河港口從事內(nèi)河裝卸（含堆存，下同）業(yè)務(wù)的企業(yè)、專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶；（二）在本市內(nèi)河港口從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸服務(wù)業(yè)務(wù)的單位；（三）在本市內(nèi)河港口建設(shè)碼頭以及在港區(qū)內(nèi)使用岸線，進(jìn)行施工作業(yè)、從事與裝卸生產(chǎn)有關(guān)的工程項(xiàng)目的單位。 | 適用對象包括的“私營企業(yè)”已經(jīng)不再是法定的一類民事主體，而本市港口經(jīng)營人也不再有個(gè)體工商戶。依照《港口法》和《上海港口條例》，其調(diào)整范圍應(yīng)為港口規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、經(jīng)營、管理及其相關(guān)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)針對行為而非特定主體。依照《港口法》第二十二條第三款的規(guī)定，港口的運(yùn)營活動(dòng)并不限于裝卸。與自身第六條的定義相悖。 |
| 第三條本市內(nèi)河港口的設(shè)置原則是一縣、一區(qū)（特指浦東新區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，下同）設(shè)一港，市區(qū)設(shè)一港。一個(gè)內(nèi)河港口可劃定若干內(nèi)河港區(qū)。 | 實(shí)際上本市只設(shè)立了一個(gè)港口。內(nèi)河港區(qū)的建設(shè)也因內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展趨弱而進(jìn)展緩慢。而內(nèi)河港區(qū)的概念，實(shí)際上與《港口法》規(guī)定的“港口”的概念相重合，也不再具有實(shí)際的可操作性。 |
| 第四條市交通行政管理部門是本市內(nèi)河港口的主管部門，其所屬的上海市航務(wù)管理處（以下簡稱“市航務(wù)機(jī)構(gòu)”）具體負(fù)責(zé)全市內(nèi)河港口的管理工作并直接管理市區(qū)的內(nèi)河港口。各縣（區(qū)）港口行政主管部門負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的港口管理工作，其所屬的縣（區(qū)）航務(wù)所、署〔以下簡稱縣（區(qū)）航務(wù)機(jī)構(gòu)〕具體管理本縣（區(qū)）內(nèi)河港口?？h（區(qū)）航務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上受市航務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。 | 與《港口法》《上海港口條例》和《港口經(jīng)營管理規(guī)定》的職權(quán)設(shè)定沒有本質(zhì)區(qū)別，僅僅細(xì)化了市航務(wù)管理處和區(qū)航務(wù)所的具體分工。關(guān)于內(nèi)部分工的設(shè)定，可以通過其他規(guī)范性文件調(diào)整，該單獨(dú)條款不構(gòu)成保留《內(nèi)河港口辦法》的必要條件。 |
| 第五條本市內(nèi)河港口發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定和交通運(yùn)輸發(fā)展的需要，根據(jù)統(tǒng)籌兼顧、綜合利用的原則，并符合上海市總體規(guī)劃、土地綜合利用規(guī)劃以及江河流域綜合規(guī)劃的總體要求，由市交通行政管理部門負(fù)責(zé)編制。該規(guī)劃在征求市規(guī)劃、土地、水利、環(huán)保等部門的意見并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。 | 依照《港口法》第七條和第八條之規(guī)定，港口規(guī)劃的原則性表述已被大幅度更新，不再采用第五條的內(nèi)容。上位法關(guān)于港口規(guī)劃部分的內(nèi)容，較《內(nèi)河港口辦法》更為全面，增設(shè)了較多新的要件。本質(zhì)上而言，由于內(nèi)外港口早已統(tǒng)一管理，《內(nèi)河港口辦法》規(guī)定的內(nèi)河港口規(guī)劃內(nèi)容，操作的可行性大為降低。 |
| 第六條本辦法所稱的內(nèi)河港區(qū)，系指在內(nèi)河通航水域沿岸具有船舶停泊、旅客上下、貨物裝卸堆存等設(shè)施，為旅客和貨物運(yùn)輸提供服務(wù)，具有一定的平穩(wěn)水域和相應(yīng)陸域的場所。經(jīng)批準(zhǔn)劃定的港區(qū)（包括已建成港區(qū)和規(guī)劃港區(qū)，下同）是港口生產(chǎn)、建設(shè)、船舶?？康膶Ｓ脜^(qū)域。 | 該條定義的概念與《港口法》第三條規(guī)定的“港口”概念基本重合，與上位法明顯不協(xié)調(diào)?！秲?nèi)河港口辦法》定義的“港區(qū)”概念，不能替代、混淆上位法關(guān)于“港口”的明確定義。《港口法》的定義不僅效力位階更高，內(nèi)容也更為全面。 |
| 第七條凡需使用內(nèi)河港區(qū)岸線的單位，必須持下列文件向港口行政主管部門提出申請：（一）上級主管部門的批準(zhǔn)文件；（二）縣（區(qū)）級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見；（三）所申請使用岸線地段的地形圖；（四）岸線使用申請單位填寫的《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》。港區(qū)岸線在市管航道內(nèi)的，向市交通行政管理部門提出申請。 | 由于內(nèi)外港口的統(tǒng)一管理，該條規(guī)定在實(shí)踐中沒有繼續(xù)實(shí)施。使用內(nèi)河港口岸線的申請，主要依照《上海港口條例》第六條和《辦事指南》的規(guī)定。 |
| 第八條臨時(shí)使用港區(qū)岸線的單位，必須向港口行政主管部門提出申請。申請的程序參照本辦法的第七條辦理。其中，臨時(shí)使用規(guī)劃港區(qū)內(nèi)岸線的，港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)征求河道管理部門的意見。在核準(zhǔn)臨時(shí)使用岸線的范圍內(nèi)，使用單位到期終止使用或者因規(guī)劃建設(shè)需要必須提前終止使用的，應(yīng)當(dāng)按港口行政主管部門的要求負(fù)責(zé)拆除有關(guān)設(shè)施。 | 與《上海港口條例》第八條的規(guī)定基本重合?！秲?nèi)河港口辦法》沒有考慮到臨時(shí)岸線使用的期限問題，《上海港口條例》明確規(guī)定臨時(shí)使用港口岸線的期限不得超過兩年。期滿需要續(xù)期使用的，續(xù)期最長不得超過一年。 |
| 第九條港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)在接到使用岸線的申請報(bào)告及有關(guān)文件資料之日起20日內(nèi)作出許可決定。20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。港口行政主管部門對經(jīng)審核批準(zhǔn)的，發(fā)給港口岸線使用證；對不予批準(zhǔn)的，給予答復(fù)。 | 《上海港口條例》第八條規(guī)定的許可期限為30日。依照《上海市人民政府政府關(guān)于公布第四批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)的通知》，港口岸線使用審批、港口岸線臨時(shí)使用審批期限由30個(gè)工作日縮短為24個(gè)工作日。在內(nèi)外港統(tǒng)一管理的大背景下，就岸線申請?jiān)O(shè)立兩個(gè)略有區(qū)別的許可時(shí)限沒有必要，應(yīng)當(dāng)相互統(tǒng)一。 |
| 第十條凡已獲準(zhǔn)使用岸線的單位，須在六個(gè)月內(nèi)開始建設(shè)或者使用。逾期不建設(shè)或者不使用的，應(yīng)當(dāng)辦理申請延期手續(xù)，延期時(shí)限為六個(gè)月。凡超過延期時(shí)限仍不開始建設(shè)或者使用的，由原審批機(jī)關(guān)收回港口岸線使用證。 | 自2008年以來，沒有新增的內(nèi)河港區(qū)岸線建設(shè)情況?！渡虾８劭跅l例》并未規(guī)定建設(shè)期限。 |
| 第十一條在港區(qū)以外的通航水域內(nèi)，建設(shè)單位需使用岸線新建、改建或者擴(kuò)建碼頭及其相關(guān)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定申請審批。有關(guān)審批機(jī)關(guān)在審批前應(yīng)當(dāng)征得航務(wù)機(jī)構(gòu)同意。 | 該條所指的“港區(qū)以外的通航水域”并不存在。 |
| 第十二條在港區(qū)內(nèi)建設(shè)碼頭以外的其他各類工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先征得所在地縣（區(qū)）以上航務(wù)機(jī)構(gòu)同意，并按規(guī)定向規(guī)劃、土地、河道管理等有關(guān)部門辦理審批手續(xù)后，方可進(jìn)行。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》，目前已經(jīng)不再區(qū)分碼頭工程項(xiàng)目和碼頭以外的其他工程項(xiàng)目。即使工程項(xiàng)目并非《港口法》和《上海港口條例》調(diào)整的港口設(shè)施，由于一般法的完善，《內(nèi)河港口辦法》第十二條的必要性已經(jīng)大為減弱。依照《上海港口條例》第十條的規(guī)定，規(guī)劃行政管理部門審批有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取港口行政管理部門的意見，而非區(qū)級（以上）航務(wù)機(jī)構(gòu)同意。 |
| 第十三條港區(qū)內(nèi)的所有單位和進(jìn)入港區(qū)內(nèi)的船舶、車輛或者個(gè)人均應(yīng)當(dāng)遵守港口管理和有關(guān)安全、治安、消防、環(huán)保等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。第十四條未經(jīng)航務(wù)機(jī)構(gòu)的同意，任何單位或者個(gè)人，不得移動(dòng)、拆除、毀壞港區(qū)內(nèi)航務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的設(shè)施。 | 在《內(nèi)河港口辦法》頒布后，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等上位法相繼修改或生效，對于港口生產(chǎn)作業(yè)的事項(xiàng)對于港口管理的法律環(huán)境已經(jīng)實(shí)質(zhì)性變更?！秲?nèi)河港口辦法》第十三條和第十四條在當(dāng)前的時(shí)空環(huán)境下，是一種同義語重復(fù)，已經(jīng)過時(shí)且無必要。 |
| 第十五條內(nèi)河港口裝卸分為營業(yè)性裝卸和非營業(yè)性裝卸。營業(yè)性裝卸系指在內(nèi)河港口為社會(huì)服務(wù)，發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的裝卸業(yè)務(wù)及為裝卸服務(wù)的業(yè)務(wù)；非營業(yè)性裝卸系指在內(nèi)河港口為本單位或者本身服務(wù)，不發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的裝卸業(yè)務(wù)。前款所稱的各種方式費(fèi)用結(jié)算包括使用常規(guī)裝卸票據(jù)結(jié)算，將裝卸費(fèi)用計(jì)入貨價(jià)內(nèi)的裝卸銷售結(jié)合、運(yùn)輸裝卸銷售結(jié)合和承包工程單位的原材料自行裝卸等多種結(jié)算方式。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》的規(guī)定，港口裝卸作為港口經(jīng)營活動(dòng)的一種，并不區(qū)分其營業(yè)性?！秲?nèi)河港口辦法》的這種劃分，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺留，早已不符合當(dāng)前的實(shí)踐，也無法繼續(xù)執(zhí)行。由于《內(nèi)河港口辦法》缺乏港口經(jīng)營的概念，因此亦欠缺港口經(jīng)營許可的概念和制度設(shè)計(jì)。 |
| 第十六條凡要求設(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)，內(nèi)河專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶要求從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸業(yè)務(wù)的，由市、縣（區(qū)）港口行政主管部門根據(jù)本辦法的有關(guān)規(guī)定和內(nèi)河裝卸吞吐量、吞吐能力以及港區(qū)現(xiàn)狀等情況綜合平衡后審批。第十七條設(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)，內(nèi)河專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶要求從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國港口法》規(guī)定的條件。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》的規(guī)定，裝卸作業(yè)屬于港口經(jīng)營活動(dòng)的一種，首先應(yīng)當(dāng)取得港口經(jīng)營許可。交通運(yùn)輸部為此還專門制定了《港口經(jīng)營管理規(guī)定》?！秲?nèi)河港口辦法》第十六條和第十七條之規(guī)定，沒有在上位法的基礎(chǔ)上做任何實(shí)質(zhì)性的細(xì)化，必要性已經(jīng)大為降低。行政主管部門普遍反映上述兩個(gè)條文已經(jīng)嚴(yán)重過時(shí)。 |
| 第十八條開業(yè)的審批程序與審批權(quán)限：（一）凡申請?jiān)O(shè)立內(nèi)河裝卸企業(yè)，市管航道內(nèi)的專用碼頭單位、市區(qū)內(nèi)的私營企業(yè)和個(gè)體工商戶要求從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的，向市交通行政管理部門提交《內(nèi)河裝卸企業(yè)（個(gè)體）開業(yè)申請書》。市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)自接到申請書之日起30日內(nèi)依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發(fā)港口經(jīng)營許可證（以下簡稱許可證）；不予許可的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并告知理由。（二）其他專用碼頭單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶申請從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的，向所在地縣（區(qū)）港口行政主管部門提交《內(nèi)河裝卸企業(yè)（個(gè)體）開業(yè)申請書》。縣（區(qū)）港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)自接到申請書之日起30日內(nèi)依法作出許可或者不予許可的決定。予以許可的，頒發(fā)許可證；不予許可的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并告知理由。 | 依照《港口法》和《上海港口條例》的規(guī)定，港口經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)當(dāng)取得港口經(jīng)營許可，該許可應(yīng)當(dāng)依法向港口行政管理部門申請。在實(shí)踐中，上述規(guī)定被理解為屬地化管理，并非完全依照《內(nèi)河港口辦法》的規(guī)定執(zhí)行。依照《辦事指南》，所涉及的申請材料目前也不再使用。 |
| 第十九條凡持有許可證的單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶，要求變更許可證核定范圍或者停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在30天前向原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)辦理審批或者注銷手續(xù)。 | 與《港口經(jīng)營管理規(guī)定》第十七條、第十九條基本重合。 |
| 第二十條內(nèi)河裝卸企業(yè)和專用碼頭單位要求從事危險(xiǎn)貨物裝卸的，還應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。 | 從操作層面而言，該條規(guī)定幾乎沒有任何具體內(nèi)容，相較作為上位法的《上海港口條例》，較為簡陋?！渡虾８劭跅l例》第三十二條規(guī)定了危險(xiǎn)貨物港口作業(yè)資質(zhì)認(rèn)定制度，第三十三條規(guī)定了委托從事危險(xiǎn)貨物作業(yè)的告知制度、第三十四條規(guī)定了危險(xiǎn)貨物作業(yè)的緊急中止制度等，較《內(nèi)河港口辦法》更為具體、完善。 |
| 第二十一條從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證完成國家指令性計(jì)劃，接受航務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查。 | 國家指令性計(jì)劃這一用語，仍屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的表述。當(dāng)前針對港口的國家指令性計(jì)劃較為罕見。《港口法》第二十七條的表述為，“港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排搶險(xiǎn)物資、救災(zāi)物資和國防建設(shè)急需物資的作業(yè)?！薄渡虾８劭跅l例》第二十一條的表述則為，“對載運(yùn)搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資和國防建設(shè)急需物資的船舶，市港口行政管理部門根據(jù)國家有關(guān)部門和市人民政府的指令，統(tǒng)一組織指定船舶的靠泊泊位，優(yōu)先安排作業(yè)。港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)服從指揮?！?/td> |
| 第二十二條從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸、內(nèi)河裝卸服務(wù)的企業(yè)、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶以及專用碼頭單位，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，從事合法經(jīng)營，并服從航務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理。 | 目前已無實(shí)際意義，遵守法律是港口經(jīng)營人的明示義務(wù)。 |
| 第二十三條內(nèi)河裝卸企業(yè)和專用碼頭單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向所在地航務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送有關(guān)企業(yè)基本情況和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。 | 與《上海港口條例》第二十七條第二款基本重合。 |
| 第二十四條凡在內(nèi)河港口從事營業(yè)性裝卸作業(yè)的，必須按上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則計(jì)收裝卸費(fèi)用，并使用上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)。 | 目前，不存在上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則和上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)。 |
| 第二十五條航務(wù)機(jī)構(gòu)按國家和本市規(guī)定征收的貨物港務(wù)費(fèi)、港區(qū)岸線使用費(fèi)等，除國家已有規(guī)定外，其費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和征收使用辦法，由市交通行政管理部門會(huì)同市物價(jià)、財(cái)政部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定制定。 | 目前，內(nèi)河貨物港務(wù)費(fèi)已經(jīng)取消。港區(qū)岸線使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則由市交通委聯(lián)合物價(jià)局及發(fā)改委制定，通過物價(jià)局網(wǎng)站公開，市航務(wù)處統(tǒng)一征收。 |
| 第二十六條航務(wù)機(jī)構(gòu)征收的港口規(guī)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)用于內(nèi)河港口的建設(shè)和管理。港口規(guī)費(fèi)、管理費(fèi)的征收和使用應(yīng)當(dāng)接受同級物價(jià)、財(cái)政部門的監(jiān)督和檢查。 | 目前，由于內(nèi)外港統(tǒng)一管理，港口規(guī)費(fèi)并不區(qū)分內(nèi)外港，實(shí)踐中也無法區(qū)分，該條實(shí)際上無法執(zhí)行。 |
| 第二十七條對違反本辦法有下列行為之一的，由市交通行政管理部門、縣（區(qū)）港口行政主管部門或者其委托的市、縣（區(qū)）航務(wù)機(jī)構(gòu)予以處罰：（一）未依法取得許可證，從事內(nèi)河裝卸活動(dòng)的，責(zé)令停止違法經(jīng)營，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的，并處以違法所得2倍以上5倍以下罰款；違法所得不足10萬元的，處以5萬元以上20萬元以下罰款。（二）涂改、轉(zhuǎn)借、偽造、買賣許可證的，注銷或者收繳其許可證并按本款第一項(xiàng)的規(guī)定予以處罰。（三）未使用上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)或者使用廢票、偽票的，責(zé)令其限期改正，并可處以500元以下的罰款；對偽造、私印、倒賣票據(jù)的，處以1000元以上3萬元以下的罰款。（四）未經(jīng)審核同意，擅自新建、改建、擴(kuò)建、遷建內(nèi)河碼頭的，責(zé)令其停止施工，限期補(bǔ)辦手續(xù)，并處以2000元以下的罰款。（五）未經(jīng)同意，擅自在港區(qū)內(nèi)占用岸線，進(jìn)行工程建設(shè)的，責(zé)令其退出所占用岸線，并處以2000元以下的罰款。（六）不填報(bào)港口統(tǒng)計(jì)報(bào)表的，責(zé)令其限期改正，并給予警告。違反本辦法規(guī)定，不按期繳納貨物港務(wù)費(fèi)等規(guī)費(fèi)的，由市交通行政管理部門或者縣（區(qū)）港口行政主管部門責(zé)令其補(bǔ)繳，每逾期1天，加收5‰的滯納金，情節(jié)嚴(yán)重的，可處以應(yīng)繳款額2倍以下的罰款，但最高不超過3萬元。凡超出上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則的規(guī)定計(jì)收費(fèi)用或者違反其他價(jià)格管理規(guī)定的，由物價(jià)部門按國家有關(guān)違反物價(jià)的處罰規(guī)定予以處罰。 | 第一項(xiàng)與《港口法》第四十九條完全重合。第二項(xiàng)，上述變造許可證的行為，已經(jīng)不屬于《港口法》和《上海港口條例》調(diào)整的事項(xiàng)，涉嫌觸犯偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)立案查處，《內(nèi)河港口辦法》作為地方政府規(guī)章，不宜設(shè)定類似條款。而轉(zhuǎn)借、買賣許可證的行為，在法律上不轉(zhuǎn)移原港口經(jīng)營人的法定義務(wù)，原港口經(jīng)營人仍就港口經(jīng)營活動(dòng)，承擔(dān)全部法律責(zé)任。對于非法取得許可證的主體，第二十七條之處罰已經(jīng)涵蓋。第三項(xiàng)，實(shí)踐中已經(jīng)不存在上海市交通運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一票據(jù)，該條無從執(zhí)行。第四項(xiàng)，行政主管部門普遍反映該條的處罰力度欠缺，處罰金額已經(jīng)過時(shí)。2015年行政主管部門曾經(jīng)處罰過一起擅自改擴(kuò)建案件，對責(zé)任主體頂格處罰2000元，震懾效果有限。第五項(xiàng)，《港口法》第四十六條對該違法行為有明確規(guī)定，處罰金額為5萬元以下。第六項(xiàng)，就該類違法行為，上位法沒有調(diào)整。第二款，依照《上海港口條例》第四十條第三項(xiàng)的規(guī)定，未按照規(guī)定繳納港口岸線使用費(fèi)的，責(zé)令限期補(bǔ)繳，并從應(yīng)繳納的次日起按日核收應(yīng)繳費(fèi)款千分之三的滯納金；情節(jié)嚴(yán)重的，處應(yīng)繳費(fèi)款一倍以上五倍以下罰款。第三款，已經(jīng)不存在上海市內(nèi)河裝卸費(fèi)用收取規(guī)則，該部分的內(nèi)容實(shí)際已經(jīng)失效。 |
| 第二十八條凡損壞港口設(shè)施的，各級航務(wù)機(jī)構(gòu)可要求其照價(jià)賠償或者限期修復(fù)。 | 該條系民事責(zé)任，不應(yīng)由地方政府規(guī)章調(diào)整，而應(yīng)由民事法律調(diào)整，通過民事訴訟解決。 |
| 第二十九條各級航務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員在工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守法紀(jì)。執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)著裝整齊、佩戴證章。對濫用職權(quán)、徇私舞弊、弄虛作假者，由航務(wù)機(jī)構(gòu)或者其上級主管部門予以行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。 | 《港口法》第五十七條和《上海港口條例》第四十一條均作了規(guī)范性的表述，《內(nèi)河港口辦法》已無必要重復(fù)。 |
| 第三十條對阻撓或者妨礙航務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)按國家有關(guān)規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。 | 《治安管理處罰法》和《刑法》等一般法已經(jīng)作出規(guī)定。 |
| 第三十一條港口行政主管部門作出行政處罰，應(yīng)當(dāng)出具行政處罰決定書。收繳罰款，應(yīng)當(dāng)出具市財(cái)政部門統(tǒng)一印制的罰沒財(cái)物收據(jù)。罰沒收入按規(guī)定上繳國庫。第三十二條當(dāng)事人對港口行政主管部門的具體行政行為不服的，可以依法向同級人民政府或者上一級主管部門申請復(fù)議。當(dāng)事人對同級人民政府或者上一級主管部門的復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議，不提起訴訟，又不履行具體行政行為的，作出具體行政行為的部門可以申請人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。 | 與《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》規(guī)定重復(fù)。 |
| 被替代條款 | 替代內(nèi)容 |
| 第五條本市內(nèi)河港口發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定和交通運(yùn)輸發(fā)展的需要，根據(jù)統(tǒng)籌兼顧、綜合利用的原則，并符合上海市總體規(guī)劃、土地綜合利用規(guī)劃以及江河流域綜合規(guī)劃的總體要求，由市交通行政管理部門負(fù)責(zé)編制。該規(guī)劃在征求市規(guī)劃、土地、水利、環(huán)保等部門的意見并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。 | 《港口法》第七條港口規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求以及國防建設(shè)的需要編制，體現(xiàn)合理利用岸線資源的原則，符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、防洪規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、水路運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃和其他運(yùn)輸方式發(fā)展規(guī)劃以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他有關(guān)規(guī)劃相銜接、協(xié)調(diào)。編制港口規(guī)劃應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。第八條港口規(guī)劃包括港口布局規(guī)劃和港口總體規(guī)劃。港口布局規(guī)劃，是指港口的分布規(guī)劃，包括全國港口布局規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市港口布局規(guī)劃。港口總體規(guī)劃，是指一個(gè)港口在一定時(shí)期的具體規(guī)劃，包括港口的水域和陸域范圍、港區(qū)劃分、吞吐量和到港船型、港口的性質(zhì)和功能、水域和陸域使用、港口設(shè)施建設(shè)岸線使用、建設(shè)用地配置以及分期建設(shè)序列等內(nèi)容。港口總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合港口布局規(guī)劃。 |
| 第六條本辦法所稱的內(nèi)河港區(qū)，系指在內(nèi)河通航水域沿岸具有船舶停泊、旅客上下、貨物裝卸堆存等設(shè)施，為旅客和貨物運(yùn)輸提供服務(wù)，具有一定的平穩(wěn)水域和相應(yīng)陸域的場所。經(jīng)批準(zhǔn)劃定的港區(qū)（包括已建成港區(qū)和規(guī)劃港區(qū)，下同）是港口生產(chǎn)、建設(shè)、船舶?？康膶Ｓ脜^(qū)域。 | 《港口法》第三條本法所稱港口，是指具有船舶進(jìn)出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運(yùn)、儲(chǔ)存等功能，具有相應(yīng)的碼頭設(shè)施，由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域。港口可以由一個(gè)或者多個(gè)港區(qū)組成。 |
| 第七條凡需使用內(nèi)河港區(qū)岸線的單位，必須持下列文件向港口行政主管部門提出申請：（一）上級主管部門的批準(zhǔn)文件；（二）縣（區(qū)）級以上河道主管部門關(guān)于防汛安全的審查意見；（三）所申請使用岸線地段的地形圖；（四）岸線使用申請單位填寫的《上海市內(nèi)河港區(qū)岸線使用申請表》。港區(qū)岸線在市管航道內(nèi)的，向市交通行政管理部門提出申請。 | 《上海港口條例》第六條建設(shè)港口設(shè)施需要使用港口岸線的，應(yīng)當(dāng)在立項(xiàng)前向市或者區(qū)、縣港口行政管理部門提出書面申請。使用港口岸線申請應(yīng)當(dāng)包括岸線的使用人、使用范圍、使用期限、使用功能。對使用港口非深水岸線的，市或者區(qū)、縣港口行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起三十日內(nèi)，按照上海港口總體規(guī)劃和港區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求進(jìn)行審批；對使用港口深水岸線的，由市港口行政管理部門報(bào)國務(wù)院交通主管部門審批。對經(jīng)審查批準(zhǔn)的，核發(fā)港口岸線使用證。 |
| 第八條臨時(shí)使用港區(qū)岸線的單位，必須向港口行政主管部門提出申請。申請的程序參照本辦法的第七條辦理。其中，臨時(shí)使用規(guī)劃港區(qū)內(nèi)岸線的，港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)征求河道管理部門的意見。在核準(zhǔn)臨時(shí)使用岸線的范圍內(nèi)，使用單位到期終止使用或者因規(guī)劃建設(shè)需要必須提前終止使用的，應(yīng)當(dāng)按港口行政主管部門的要求負(fù)責(zé)拆除有關(guān)設(shè)施。 | 《上海港口條例》第八條因港口設(shè)施建設(shè)、貨物裝卸等需要臨時(shí)使用港口岸線的，應(yīng)當(dāng)向市或者區(qū)、縣港口行政管理部門提出書面申請。市或者區(qū)、縣港口行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起三十日內(nèi)作出審批決定。臨時(shí)使用港口岸線，不得新建永久性的建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施。臨時(shí)使用港口岸線的期限不得超過兩年。期滿需要續(xù)期使用的，續(xù)期最長不得超過一年。 |
| 第九條港口行政主管部門應(yīng)當(dāng)在接到使用岸線的申請報(bào)告及有關(guān)文件資料之日起20日內(nèi)作出許可決定。20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。港口行政主管部門對經(jīng)審核批準(zhǔn)的，發(fā)給港口岸線使用證；對不予批準(zhǔn)的，給予答復(fù)。 | 《上海港口條例》第八條規(guī)定的許可期限為30日。依照《上海市人民政府政府關(guān)于公布第四批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)的通知》，港口岸線使用審批、港口岸線臨時(shí)使用審批期限由30個(gè)工作日縮短為24個(gè)工作日。 |
| 第十二條在港區(qū)內(nèi)建設(shè)碼頭以外的其他各類工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先征得所在地縣（區(qū)）以上航務(wù)機(jī)構(gòu)同意，并按規(guī)定向規(guī)劃、土地、河道管理等有關(guān)部門辦理審批手續(xù)后，方可進(jìn)行。 | 《上海港口條例》第十條在上海港口總體規(guī)劃確定的規(guī)劃港區(qū)內(nèi)，不得新建影響港口規(guī)劃實(shí)施的建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施；規(guī)劃行政管理部門審批有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取港口行政管理部門的意見。 |
| 第十九條凡持有許可證的單位、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶，要求變更許可證核定范圍或者停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在30天前向原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)辦理審批或者注銷手續(xù)。 | 《港口經(jīng)營管理規(guī)定》第十七條港口經(jīng)營人變更經(jīng)營范圍的，應(yīng)當(dāng)就變更事項(xiàng)按照本規(guī)定第十三條或者第十四條規(guī)定辦理許可手續(xù)，并到工商部門辦理相應(yīng)的變更登記手續(xù)。港口經(jīng)營人變更企業(yè)法定代表人或者辦公地址的，應(yīng)當(dāng)向港口行政管理部門備案并換發(fā)《港口經(jīng)營許可證》。第十九條港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在《港口經(jīng)營許可證》有效期屆滿之日30日以前，向《港口經(jīng)營許可證》發(fā)證機(jī)關(guān)申請辦理延續(xù)手續(xù)。申請辦理《港口經(jīng)營許可證》延續(xù)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）《港口經(jīng)營許可證》延續(xù)申請；（二）除本規(guī)定第十二條第一款第（一）（二）項(xiàng)之外的其他證明材料。 |
| 第二十一條從事營業(yè)性內(nèi)河裝卸的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證完成國家指令性計(jì)劃，接受航務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查。 | 《港口法》第二十七條港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排搶險(xiǎn)物資、救災(zāi)物資和國防建設(shè)急需物資的作業(yè)?！渡虾８劭跅l例》第二十一條對載運(yùn)搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資和國防建設(shè)急需物資的船舶，市港口行政管理部門根據(jù)國家有關(guān)部門和市人民政府的指令，統(tǒng)一組織指定船舶的靠泊泊位，優(yōu)先安排作業(yè)。港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)服從指揮。 |
| 第二十三條內(nèi)河裝卸企業(yè)和專用碼頭單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向所在地航務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送有關(guān)企業(yè)基本情況和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。 | 《上海港口條例》第二十七條從事港口經(jīng)營、建設(shè)及相關(guān)活動(dòng)的組織和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)、準(zhǔn)確填報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，提供統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料。 |
| 第二十七條對違反本辦法有下列行為之一的，由市交通行政管理部門、縣（區(qū)）港口行政主管部門或者其委托的市、縣（區(qū)）航務(wù)機(jī)構(gòu)予以處罰：（一）未依法取得許可證，從事內(nèi)河裝卸活動(dòng)的，責(zé)令停止違法經(jīng)營，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的，并處以違法所得2倍以上5倍以下罰款；違法所得不足10萬元的，處以5萬元以上20萬元以下罰款。（五）未經(jīng)同意，擅自在港區(qū)內(nèi)占用岸線，進(jìn)行工程建設(shè)的，責(zé)令其退出所占用岸線，并處以2000元以下的罰款。違反本辦法規(guī)定，不按期繳納貨物港務(wù)費(fèi)等規(guī)費(fèi)的，由市交通行政管理部門或者縣（區(qū)）港口行政主管部門責(zé)令其補(bǔ)繳，每逾期1天，加收5‰的滯納金，情節(jié)嚴(yán)重的，可處以應(yīng)繳款額2倍以下的罰款，但最高不超過3萬元。 | 《港口法》第四十九條未依法取得港口經(jīng)營許可證從事港口經(jīng)營，或者港口理貨業(yè)務(wù)經(jīng)營人兼營貨物裝卸經(jīng)營業(yè)務(wù)、倉儲(chǔ)經(jīng)營業(yè)務(wù)的，由港口行政管理部門責(zé)令停止違法經(jīng)營，沒收違法所得；違法所得十萬元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下罰款；違法所得不足十萬元的，處五萬元以上二十萬元以下罰款。第四十六條有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府或者港口行政管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的設(shè)施；可以處五萬元以下罰款：（一）違反港口規(guī)劃建設(shè)港口、碼頭或者其他港口設(shè)施的；（二）未經(jīng)依法批準(zhǔn)，建設(shè)港口設(shè)施使用港口岸線的?！渡虾８劭跅l例》第四十條第三項(xiàng)未按照規(guī)定繳納港口岸線使用費(fèi)的，責(zé)令限期補(bǔ)繳，并從應(yīng)繳納的次日起按日核收應(yīng)繳費(fèi)款千分之三的滯納金；情節(jié)嚴(yán)重的，處應(yīng)繳費(fèi)款一倍以上五倍以下罰款。 |
| 第二十九條各級航務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員在工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守法紀(jì)。執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)著裝整齊、佩戴證章。對濫用職權(quán)、徇私舞弊、弄虛作假者，由航務(wù)機(jī)構(gòu)或者其上級主管部門予以行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。 | 《港口法》第五十七條交通主管部門、港口行政管理部門、海事管理機(jī)構(gòu)等不依法履行職責(zé)，有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）違法批準(zhǔn)建設(shè)港口設(shè)施使用港口岸線，或者違法批準(zhǔn)船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口、違法批準(zhǔn)在港口內(nèi)進(jìn)行危險(xiǎn)貨物的裝卸、過駁作業(yè)的；（二）對不符合法定條件的申請人給予港口經(jīng)營許可的；（三）發(fā)現(xiàn)取得經(jīng)營許可的港口經(jīng)營人不再具備法定許可條件而不及時(shí)吊銷許可證的；（四）不依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，對違反港口規(guī)劃建設(shè)港口、碼頭或者其他港口設(shè)施的行為，未經(jīng)依法許可從事港口經(jīng)營業(yè)務(wù)的行為，不遵守安全生產(chǎn)管理規(guī)定的行為，危及港口作業(yè)安全的行為，以及其他違反本法規(guī)定的行為，不依法予以查處的。《上海港口條例》第四十一條違反本條例規(guī)定，港口行政管理部門不依法履行職責(zé)的，由其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償。港口行政管理部門的工作人員有下列情形之一的，由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）不依照本條例規(guī)定的條件、程序和期限實(shí)施行政許可的；（二）參與或者變相參與港口經(jīng)營的；（三）發(fā)現(xiàn)違法行為不及時(shí)查處，造成后果的；（四）索取、收受他人財(cái)物，或者謀取其他利益的；（五）其他違法行為。 |
| 第三十條對阻撓或者妨礙航務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)按國家有關(guān)規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。 | 《治安管理處罰法》第五十條有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（二）阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的；《刑法》第二百七十七條以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。 |
| 第三十一條港口行政主管部門作出行政處罰，應(yīng)當(dāng)出具行政處罰決定書。收繳罰款，應(yīng)當(dāng)出具市財(cái)政部門統(tǒng)一印制的罰沒財(cái)物收據(jù)。罰沒收入按規(guī)定上繳國庫。第三十二條當(dāng)事人對港口行政主管部門的具體行政行為不服的，可以依法向同級人民政府或者上一級主管部門申請復(fù)議。當(dāng)事人對同級人民政府或者上一級主管部門的復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議，不提起訴訟，又不履行具體行政行為的，作出具體行政行為的部門可以申請人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。 | 《行政處罰法》第三十九條行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書?！缎姓幜P法》第四十六條當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫?！缎姓?fù)議法》第十二條對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第五條公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！缎姓幜P法》第五十一條當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（三）申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。 |
[1]2015年4月24日、2017年11月4日和2018年12月29日做了三次修改。
[2]2010年9月17日、2015年7月23日修改。
[3]參見賈曉明：《海市內(nèi)河港口和岸線現(xiàn)狀分析》，載《港口科技》，2017年第3期，第48頁。
[4]參見上海港口行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《2017上海港口行業(yè)發(fā)展報(bào)告》。
[5]2009年11月6日頒布，2014年12月23日、2016年4月19日和2018年7月31日分別作了三次修正。
[6]2018年1月15日頒布，2018年11月28日修正。
[7]1989年7月4日發(fā)布，1990年9月24日、1997年12月14日、2010年12月20日、2015年5月22日四次修正。
[8]1992年12月9日公布，1997年12月14日、2004年6月24日、2010年12月20日、2014年5月7日四次修正。
[9]該辦法后于2015年12月5日被同名辦法取代。
[10]參見《上海市港區(qū)規(guī)劃》。
[11]參見上海市人民政府網(wǎng)站《辦事指南》，網(wǎng)絡(luò)地址：http://zwdt.sh.gov.cn/govPortals/bsfw/findBsfw.do?_organName_=&_organCode_=&_organType_=&_itemId=SH00SH310100913003&_itemType=%E5%AE%A1%E6%89%B9&_stSubitemId=84f055b7-5b16-464b-b2e0-502ba16134e1#work-apply-data，訪問日期：2019年9月3日。
[12]滬府發(fā)[2009]68號。