滬府辦〔2019〕126號
上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的實施方案》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關(guān)單位：
經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的實施方案》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2019年11月30日
關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的實施方案
為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發(fā)〔2019〕25號），進一步破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”難題，切實降低制度性交易成本，結(jié)合本市實際，制定本實施方案。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以習(xí)近平總書記對上?！八膫€放在”的要求為基點，以深入推進“一網(wǎng)通辦”改革為引領(lǐng)，持續(xù)深化“放管服”改革，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，進一步明晰政府和企業(yè)責(zé)任，全面清理涉企經(jīng)營許可事項，分類推進審批制度改革，完善簡約透明的行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管，營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，努力做到審批更簡、監(jiān)管更強、服務(wù)更優(yōu)，推動上海經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
（二）試點范圍和內(nèi)容
自2019年12月1日起，在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（含臨港新片區(qū)，以下簡稱“自由貿(mào)易試驗區(qū)”）對本市所有涉企經(jīng)營許可事項實行全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類推進改革，探索創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管的有效方式。清單要定期動態(tài)調(diào)整并向社會公布，接受社會監(jiān)督。清單之外不得違規(guī)限制企業(yè)（含個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社，下同）進入相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域。企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照即可自主開展經(jīng)營。在法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定允許范圍內(nèi)，按照“成熟一批、推廣一批”的原則，將試點范圍擴大到全市。
二、主要任務(wù)
（一）分類推進審批制度改革
1.直接取消審批。對直接取消審批的事項，要逐項明確取消審批后的相關(guān)管理措施和管理制度，做好工作銜接，防止管理脫節(jié)。
取消審批后，企業(yè)持有營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營。由市場監(jiān)管部門及時將相關(guān)企業(yè)設(shè)立、變更登記信息通過本市數(shù)據(jù)共享交換平臺，推送至有關(guān)主管部門；有關(guān)主管部門及時將相關(guān)企業(yè)納入監(jiān)管范圍，依法實施事中事后監(jiān)管。
2.審批改為備案。對審批改為備案的事項，要逐項制定備案管理辦法，明確備案的條件、內(nèi)容、程序、期限以及需要報送的全部材料目錄和備案示范文本等，堅決防止以備案之名行審批之實。
對審批改為備案的事項，原則上要按照“多證合一”的要求，在企業(yè)登記注冊環(huán)節(jié)一并辦理，由市場監(jiān)管部門及時將備案信息推送至有關(guān)主管部門。確需到有關(guān)主管部門辦理備案的，要簡化備案要素，強化信息共享，方便企業(yè)辦事。企業(yè)備案后，有關(guān)主管部門要依法實施有效監(jiān)管。對未按照規(guī)定備案或備案信息不實的企業(yè)，要明確監(jiān)管規(guī)則，依法調(diào)查處理并采取措施予以糾正。
3.實行告知承諾。對實行告知承諾的事項，要逐項制定告知承諾書格式文本和告知承諾操作規(guī)程，明確告知承諾內(nèi)容、程序以及違反承諾的法律責(zé)任等。
有關(guān)主管部門要依法準(zhǔn)確完整列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)營許可具體條件，明確監(jiān)管規(guī)則和違反承諾的后果，一次性告知企業(yè)，并提供告知承諾書示范文本。對企業(yè)自愿作出承諾并按照要求提交材料的，原則上要當(dāng)場作出審批決定，依法公開告知承諾書，方便社會監(jiān)督。有關(guān)主管部門要明確和落實行政審批告知承諾的后續(xù)監(jiān)管舉措，重點對被審批人是否履行承諾的情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)實際情況與承諾內(nèi)容不符的，應(yīng)當(dāng)要求其限期整改；逾期拒不整改或整改后仍不符合條件的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷許可證件。
企業(yè)已具備經(jīng)營許可條件的，通過告知承諾領(lǐng)證后即可開展經(jīng)營。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)將通過告知承諾領(lǐng)證的企業(yè)與通過一般審批程序領(lǐng)證的企業(yè)平等對待，根據(jù)風(fēng)險狀況加強事中事后監(jiān)管。因未按照規(guī)定告知造成的損失，由有關(guān)主管部門承擔(dān)；因虛假承諾或違反承諾造成的損失，由企業(yè)承擔(dān)。
4.優(yōu)化審批服務(wù)。對優(yōu)化審批服務(wù)的事項，要逐項明確優(yōu)化審批服務(wù)的具體措施，有關(guān)主管部門要針對企業(yè)關(guān)心的難點痛點問題，不斷加大改革創(chuàng)新力度，提高審批服務(wù)效率。一是按照“區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦”的原則，將一批涉企經(jīng)營許可事項下放自由貿(mào)易試驗區(qū)實施。二是鞏固深化“雙減半”改革成果，進一步精簡審批材料，縮減審批時間，能當(dāng)場辦結(jié)的要當(dāng)場辦結(jié)，無法做到當(dāng)場辦結(jié)的要做到提前辦結(jié)。三是推行申請、受理、審批全程網(wǎng)上辦理，采取并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審等方式優(yōu)化辦事流程，縮減審批環(huán)節(jié)。四是對許可證件設(shè)定了有效期限但經(jīng)營許可條件基本不變的，原則上要延長或取消有效期限。五是對有數(shù)量限制的事項，要定期公布總量控制條件、布局規(guī)劃、企業(yè)存量、申請企業(yè)排序等情況，方便企業(yè)自主決策。
?。ǘ﹦?chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管
1.建立健全事中事后監(jiān)管制度。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，加強審批與監(jiān)管的銜接，逐項制定加強事中事后監(jiān)管的具體辦法。全面梳理本條線監(jiān)管職能范圍內(nèi)的涉企經(jīng)營許可監(jiān)管事項，納入本市“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)實行動態(tài)管理。探索推進以信用、分類、風(fēng)險、動態(tài)為核心的監(jiān)管模式，健全跨區(qū)域、跨層級、跨部門協(xié)同監(jiān)管機制。對嚴(yán)重違法經(jīng)營的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人員，依法撤銷、吊銷其有關(guān)證照，實施市場禁入措施。在自由貿(mào)易試驗區(qū)探索構(gòu)建職責(zé)明確、分工協(xié)作的行業(yè)綜合監(jiān)管制度，不斷優(yōu)化“六個雙”（雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示）綜合監(jiān)管機制，完善風(fēng)險防范閉環(huán)管理。
2.深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。市、區(qū)有關(guān)單位要建設(shè)并運用好“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，加強對風(fēng)險的跟蹤預(yù)警、分析研判、評估處置，探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管。要依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，強化信用協(xié)同應(yīng)用，推進分級分類監(jiān)管，根據(jù)《上海市分類監(jiān)管管理辦法》，依據(jù)企業(yè)不同情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面，采取差異化措施。加強信用監(jiān)管，依法查處虛假承諾、違規(guī)經(jīng)營等行為并記入信用記錄，實行失信聯(lián)合懲戒。
3.全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管。完善隨機抽查事項清單，健全與抽查事項相對應(yīng)的檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，全面實行隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。除特殊行業(yè)、重點領(lǐng)域外，原則上所有的日常涉企行政檢查都要通過“雙隨機、一公開”的方式進行。要將更多事項納入跨部門聯(lián)合抽查范圍，依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，實現(xiàn)聯(lián)合抽查常態(tài)化。
4.積極推行包容審慎監(jiān)管。以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為核心，選擇一批行業(yè)、領(lǐng)域、市場，推行實施包容審慎監(jiān)管。對看得準(zhǔn)、有發(fā)展前景的，量身定制適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管模式，引導(dǎo)其健康規(guī)范發(fā)展；對一時看不準(zhǔn)的設(shè)置一定的“觀察期”，對出現(xiàn)的問題及時引導(dǎo)或處置，為新興生產(chǎn)力成長打開更大空間。探索對于部分市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免于處罰，為企業(yè)發(fā)展提供更加寬容的制度環(huán)境。
5.不斷強化社會監(jiān)督。落實市場主體責(zé)任，提升行業(yè)自治水平，引導(dǎo)社會力量參與市場秩序治理，加快構(gòu)建市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。推動行業(yè)協(xié)會商會建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，實施自律管理。發(fā)揮會計、法律、資產(chǎn)評估、認(rèn)證檢驗檢測、公證、仲裁、稅務(wù)等專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督作用，在監(jiān)管執(zhí)法中更多參考專業(yè)意見。完善投訴舉報制度，暢通公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督渠道，依法及時核查處置各方反映的問題。
（三）完善改革配套政策措施
1.規(guī)范企業(yè)登記經(jīng)營范圍與申辦經(jīng)營許可的銜接。市場監(jiān)管部門要商有關(guān)主管部門明確涉企經(jīng)營許可事項對應(yīng)的經(jīng)營范圍表述，依據(jù)涉企經(jīng)營許可事項、經(jīng)營范圍規(guī)范條目，建立經(jīng)營范圍與涉企經(jīng)營許可事項、審批部門之間的一一對應(yīng)關(guān)系。明確一般經(jīng)營項目和許可經(jīng)營項目的區(qū)別，從事許可經(jīng)營項目的企業(yè)依法經(jīng)審批后，開展許可經(jīng)營。市場監(jiān)管部門要根據(jù)企業(yè)自主申報的經(jīng)營范圍，明確告知企業(yè)需要辦理的涉企經(jīng)營許可事項，將需要申請許可的企業(yè)信息通過本市數(shù)據(jù)共享交換平臺精準(zhǔn)推送至有關(guān)主管部門；有關(guān)主管部門要依企業(yè)申請，及時辦理涉企經(jīng)營許可事項，并將辦證信息及時通過本市數(shù)據(jù)共享交換平臺推送至市場監(jiān)管部門。
2.強化涉企經(jīng)營信息歸集共享。市大數(shù)據(jù)中心要會同有關(guān)單位依托本市數(shù)據(jù)共享交換平臺，做好企業(yè)登記注冊、經(jīng)營許可、備案、執(zhí)法檢查、行政處罰等涉企信息歸集、整合、共享、開放、應(yīng)用管理等工作，并為試點配套信息化保障提供技術(shù)支撐。市市場監(jiān)管局、市發(fā)展改革委、市大數(shù)據(jù)中心要通過本市數(shù)據(jù)共享交換平臺，及時將相關(guān)涉企信息推送至國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺。除涉及國家秘密以及法律法規(guī)另有規(guī)定外，實現(xiàn)涉及企業(yè)經(jīng)營的政府信息集中共享。有關(guān)單位可通過數(shù)據(jù)共享獲取的信息，一律不得再要求企業(yè)提供。請相關(guān)中央在滬單位根據(jù)本市有關(guān)主管部門的信息需求，積極予以回應(yīng)，并抓緊出臺便捷可行的信息歸集共享實施方案。
3.大力推進“一網(wǎng)通辦”。加大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用力度，提高數(shù)據(jù)歸集質(zhì)量，實現(xiàn)企業(yè)線上辦事調(diào)用電子證照，線下辦事利用“隨申辦”APP電子亮證，免交相應(yīng)實體證照和復(fù)印件，推動涉企經(jīng)營許可事項從申請、受理到審核、發(fā)證全流程“一網(wǎng)通辦”“一次辦成”。探索“主題式服務(wù)”，利用匯聚共享的各類涉企基礎(chǔ)信息和政務(wù)服務(wù)記錄，通過企業(yè)專屬網(wǎng)頁等提供個性化、精準(zhǔn)化、智能化服務(wù)，變“企業(yè)找服務(wù)”為“服務(wù)找企業(yè)”。以“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”為基本模式，以設(shè)置無差別受理綜合窗口為導(dǎo)向，促進線上“一網(wǎng)通辦”與線下“一窗受理”深度融合，推動同一事項標(biāo)準(zhǔn)一致、服務(wù)一體，線上線下無差別辦理。
4.深化業(yè)務(wù)流程革命性再造。對企業(yè)發(fā)展周期所涉及的審批事項及辦事手續(xù)，大力推進以高效辦成“一件事”為目標(biāo)的業(yè)務(wù)流程革命性再造，圍繞申請條件、申報方式、受理模式、審核程序、發(fā)證方式、管理架構(gòu)等進行整體性再造，實施一體化辦理。系統(tǒng)重構(gòu)部門內(nèi)部操作流程、跨部門跨層級跨區(qū)域協(xié)同辦事流程，設(shè)計最優(yōu)審批路徑，加快電子證照和電子印章應(yīng)用，實現(xiàn)系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，最大限度“減環(huán)節(jié)、減時間、減材料、減跑動”。
5.持續(xù)提升審批服務(wù)質(zhì)量和效率。要深入推進審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，優(yōu)化完善并及時公布涉企經(jīng)營許可事項辦事指南，規(guī)范自由裁量權(quán)，消除隱性門檻。建立健全一次告知、首問負(fù)責(zé)、收件憑證、限時辦結(jié)、咨詢服務(wù)、掛牌上崗、AB角工作制、節(jié)假日辦理等基本服務(wù)制度，完善預(yù)約、全程幫辦、聯(lián)辦，以及錯時、延時服務(wù)等，推進提前服務(wù)，最大程度方便企業(yè)辦事。加強對審批行為的監(jiān)督管理，運用審批服務(wù)“好差評”制度，由企業(yè)評判服務(wù)績效。
三、組織實施
?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)。市政府辦公廳、市市場監(jiān)管局、市司法局負(fù)責(zé)牽頭推進改革。市政府辦公廳負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進，協(xié)調(diào)解決改革推進中遇到的重大疑難問題。市市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)具體推進落實，做好核發(fā)營業(yè)執(zhí)照與相關(guān)部門核發(fā)許可證之間的銜接，牽頭推動建立行政審批、行業(yè)監(jiān)管相互銜接的事中事后監(jiān)管制度。市司法局負(fù)責(zé)牽頭做好改革的法治保障工作。市大數(shù)據(jù)中心、市市場監(jiān)管局依據(jù)各自職能，牽頭做好相關(guān)配套信息化保障工作。有關(guān)單位要健全激勵約束機制和容錯糾錯機制，細(xì)化分解任務(wù)，明確責(zé)任分工，強化協(xié)同配合，扎實推進改革。各單位要明確牽頭處室和聯(lián)系人，于收到本實施方案后5個工作日內(nèi)報送市政府辦公廳。
?。ǘ┘?xì)化實施方案。對中央層面設(shè)定的改革事項，要根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門制定的實施方案和事中事后監(jiān)管辦法，及時細(xì)化制定本單位貫徹落實的方案和辦法；對本市設(shè)定的改革事項，以及采取更大改革力度的中央層面設(shè)定改革事項，要逐項細(xì)化改革舉措，制定加強事中事后監(jiān)管的具體辦法。各區(qū)可在法律規(guī)定允許范圍內(nèi)，研究制定貫徹落實方案，對區(qū)級實施事項先行開展試點，落實相關(guān)改革舉措。有關(guān)單位制定實施的方案、辦法、措施等，要及時向社會公布，并于實施后5個工作日內(nèi)報送市市場監(jiān)管局。其中，區(qū)級、管委會實施事項所涉及的備案管理辦法、告知承諾書格式文本和告知承諾操作規(guī)程、事中事后監(jiān)管辦法等，由市級業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一制定。
?。ㄈ┞鋵嵎ㄖ伪Ｕ稀Ｒ凑罩卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)的要求，嚴(yán)格依法推進各項改革舉措，規(guī)范執(zhí)法程序，加強執(zhí)法監(jiān)督，確保改革試點依法落地實施。市司法局要會同有關(guān)單位根據(jù)試點工作實踐，對于試點證明行之有效的改革舉措，依法推進相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立改廢釋工作，及時固化改革成果；根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，對采取更大力度或在更大范圍開展的改革舉措，涉及現(xiàn)行法律法規(guī)調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定程序，提出暫時調(diào)整實施的建議，為改革試點提供法治保障。
?。ㄋ模┳龊眯麄饕龑?dǎo)。要針對管理措施、工作流程等調(diào)整和轉(zhuǎn)換，加大宣傳力度，開展政策講解，加強輿論引導(dǎo)，通過多種形式，及時宣傳報道相關(guān)工作措施和取得的成效，增進企業(yè)對試點工作的了解和支持，及時回應(yīng)企業(yè)關(guān)切，為順利推進試點營造良好的輿論環(huán)境。同時，要加強工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，防止執(zhí)行走樣。
?。ㄎ澹娀讲榭己?。要建立健全監(jiān)督考核機制，將“證照分離”改革全覆蓋試點工作納入績效考核范圍。各單位要強化責(zé)任落實，不斷完善政策措施，確保取得預(yù)期成效。市市場監(jiān)管局要會同有關(guān)單位及時總結(jié)評估試點情況，做好統(tǒng)計分析、信息報送等工作。市政府辦公廳要對落地實施情況進行跟蹤監(jiān)測，復(fù)制推廣成功經(jīng)驗，加強督促檢查，以強有力的問責(zé)問效，推動改革落地落實。